Die Musterbewertung bei elektronischen Vergabeverfahren kann für Lieferunternehmen zum Albtraum werden!

Die Musterbewertung bei elektronischen Vergabeverfahren kann für Lieferunternehmen zum Albtraum werden! 

Einleitung

Bei der öffentlichen Beschaffung von Waren ist die Musterbewertung ein wichtiges Instrument zur Feststellung der Konformität mit den technischen Spezifikationen. Insbesondere mit der zunehmenden Verbreitung elektronischer Vergabeverfahren (E-Vergabe) führen Verfahrensfehler bei der Vorlage von Mustern jedoch nicht nur zum Ausschluss des Angebots von der Bewertung, sondern bringen auch die Vereinnahmung der Bietersicherheit und sogar Diskussionen über verbotene Handlungen und Verhaltensweisen mit sich. Während die Regulierungsentscheidungen der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe (KİK) Verstöße gegen die Form der Dokumentenvorlage mit schwerwiegenden Sanktionen verknüpfen, zeigt die Rechtsprechung des Staatsrats, dass diese Sanktionen im Rahmen der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der unvollständigen Prüfung begrenzt werden müssen. In dieser Untersuchung werden das Gesetz Nr. 4734 über die öffentliche Auftragsvergabe, die Durchführungsverordnung für Vergabeverfahren zur Warenbeschaffung, die Rechtsvorschriften über elektronische Vergabeverfahren und die Regulierungsentscheidungen der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe gemeinsam bewertet und die Aspekte, die Bieter im Verfahren der Musterbewertung beachten müssen, damit ihre Sicherheiten nicht vereinnahmt werden und sie keinem Ausschlussrisiko ausgesetzt sind, nach wissenschaftlicher Methodik untersucht.

1. Bei der Musterbewertung auftretende Probleme

Die Verwendung von Mustern ist eine klassische Methode, mit der bei der öffentlichen Beschaffung von Waren die tatsächliche Konformität des angebotenen Produkts mit den technischen Spezifikationen geprüft werden soll. Mit dem Übergang zum elektronischen Vergabesystem ist das Muster jedoch nicht mehr nur ein technisches Element, sondern zu einem riskanten Bereich geworden, in dem Verfahrensverstöße mit Verwaltungssanktionen geahndet werden.

Das in der Praxis häufig auftretende Problem betrifft weniger die technische Nichtkonformität des Musters als vielmehr die Frage, in welcher Phase, mit welchen Dokumenten, unter welcher Erfassung und nach welchem Verfahren es vorgelegt wird. Dies führt insbesondere dazu, dass die Vereinnahmung der Bietersicherheit und Ausschlusssanktionen in Betracht kommen.

2. Vergaberechtliche Vorschriften und rechtliche Erläuterung

Im Gesetz Nr. 4734 ist die Bietersicherheit als Sicherheit geregelt, welche die Ernsthaftigkeit der Teilnahme am Vergabeverfahren gewährleistet. In der Systematik des Gesetzes ist die Vereinnahmung der Bietersicherheit jedoch als außergewöhnliche und schwerwiegende Sanktion vorgesehen. Werden die in Artikel 17 des Gesetzes geregelten verbotenen Handlungen und Verhaltensweisen zusammen mit den in Artikel 58 enthaltenen Ausschlussbestimmungen betrachtet, zeigt sich, dass Verhaltensweisen, die über eine technische Unzulänglichkeit hinausgehen, in den Anwendungsbereich von Sanktionen fallen.

Im Zusammenhang mit Mustern ist diese Unterscheidung von großer Bedeutung. Denn die technische Nichtkonformität des Musters mit den Spezifikationen bedeutet, dass die Bieter bei der Eignungsprüfung ausgeschlossen werden. Die Nichtvorlage eines Musters, eine verfahrenswidrige Vorlage oder eine irreführende Erklärung kann jedoch dazu führen, dass der Auftraggeber die Sicherheit vereinnahmt und einen Ausschluss von Vergabeverfahren verhängt. 

Artikel 43 der Durchführungsverordnung für Vergabeverfahren zur Warenbeschaffung mit der Überschrift “Dokumente und Vorführungen mit Mustern, Katalogen und Fotografien der zu beschaffenden Waren sowie Antworten und Erläuterungen zu den technischen Spezifikationen” lautet: 

“(1) Um festzustellen, ob die angebotene Ware den in den technischen Spezifikationen enthaltenen technischen Kriterien entspricht, können ein Muster, ein Katalog mit technischen Informationen, ein Dokument mit Antworten und Erläuterungen zu den technischen Spezifikationen sowie Fotografien verlangt und/oder eine Vorführung durchgeführt werden. Mit Ausnahme der Beschaffung von Waren, die einen besonderen Fertigungsprozess erfordern, muss bei Anforderung eines Dokuments mit Antworten und Erläuterungen zu den technischen Spezifikationen zwingend ein Katalog verlangt werden. Bei Vergabeverfahren, in denen ein Katalog verlangt wird, legen Bewerber oder Bieter im Rahmen ihrer Teilnahmeanträge oder Angebote Nachweise und/oder Erläuterungen zu Aspekten vor, die in den technischen Spezifikationen als technische Kriterien geregelt sind, aber nicht im Katalog enthalten sind.

(2) Bei Regelungen zur Vorlage und Bewertung von Mustern werden die folgenden Bestimmungen zugrunde gelegt:

a) In den Präqualifikationsbedingungen oder Verwaltungsbedingungen wird festgelegt, für welche Position oder Positionen und in welcher Anzahl der Auftraggeber Muster verlangt, in welcher Phase und durch wen die Muster vorzulegen sind, welche Methode bei der Bewertung der Muster anzuwenden ist sowie welche weiteren Aspekte gelten. Es darf keine Regelung getroffen werden, wonach die Muster vor dem Schlusstermin/Datum und der Uhrzeit des Vergabeverfahrens beim Auftraggeber einzureichen sind oder wonach vor diesem Datum und dieser Uhrzeit eine Musterbewertung durchgeführt wird und nur diejenigen, deren Muster als geeignet beurteilt wurden, einen Teilnahmeantrag stellen oder ein Angebot abgeben dürfen.

b) Es liegt in der Verantwortung des Auftraggebers, für die Position oder Positionen, für die eine Mustervorlage verlangt wird, Muster in angemessener Anzahl und Beschaffenheit entgegenzunehmen. Unter Berücksichtigung dessen, ob die Beschaffenheit der Ware mehrere Musterbewertungen zulässt, sowie der Nutzungsdauer der Ware muss mindestens ein Muster beim Auftraggeber aufbewahrt werden. Eine erneute Bewertung aufgrund von Entscheidungen der Behörde oder gerichtlichen Entscheidungen erfolgt anhand des aufbewahrten Musters.

c) Die Musterbewertung erfolgt mittels einer der folgenden, in den Präqualifikationsbedingungen oder Verwaltungsbedingungen geregelten Methoden:

1) Die Vergabekommission kann das Muster unmittelbar prüfen und ihre Entscheidung auf der Grundlage des von allen ihren Mitgliedern erstellten Musterprüfberichts/-protokolls treffen.

2) Die Vergabekommission kann ihre Entscheidung auf der Grundlage des von allen sachverständigen Mitgliedern erstellten Musterprüfberichts/-protokolls treffen.

3) Die Vergabekommission kann ihre Entscheidung auf der Grundlage des Musterprüfberichts/-protokolls treffen, der von allen sachverständigen Mitgliedern sowie allen Personen erstellt wurde, die aus dem Personal ausgewählt wurden, das die zu beschaffende Ware oder die zu beschaffenden Waren verwenden wird.

ç) Muster in der in den Präqualifikationsbedingungen oder Verwaltungsbedingungen verlangten Anzahl und Beschaffenheit werden dem Auftraggeber im Rahmen der in den Bedingungen getroffenen Regelungen übergeben. Auf dem übergebenen Muster werden die Angaben zum Vergabeverfahren, zur Position, für die das Muster vorgelegt wird, und zum Bewerber oder Bieter angegeben. Der Auftraggeber nimmt das Muster mittels eines Protokolls entgegen und händigt dem Bewerber oder Bieter auf Verlangen eine Ausfertigung des Protokolls aus.

d) Sofern der Auftraggeber dies für erforderlich hält, werden den Bewerbern oder Bietern Ort, Datum und Uhrzeit der Musterbewertung mitgeteilt. Bei der Musterbewertung werden die physischen Eigenschaften des Musters und seine Konformität mit den in den technischen Spezifikationen enthaltenen technischen Kriterien geprüft. Im aufgrund der durchgeführten Prüfung erstellten Musterprüfbericht/-protokoll wird angegeben, ob das Muster konform ist; wird es als nicht konform beurteilt, werden die entsprechenden Gründe dargelegt. Die abschließende Bewertung der Muster auf der Grundlage des Musterprüfberichts/-protokolls erfolgt durch die Vergabekommission und wird in deren Entscheidung aufgenommen.

(3) Bei Regelungen und Bewertungen zur Vorführung werden die Bestimmungen des zweiten Absatzes zugrunde gelegt.

(4) Bei Bietergemeinschaften können im Rahmen der in den Präqualifikationsbedingungen oder Verwaltungsbedingungen getroffenen Regelungen von einem, mehreren oder allen Partnern ein Muster, ein Katalog mit technischen Informationen, ein Dokument mit Antworten und Erläuterungen zu den technischen Spezifikationen sowie Fotografien der angebotenen Ware vorgelegt und/oder eine Vorführung durchgeführt werden. Bei Vergabeverfahren, an denen Konsortien teilnehmen können, wird unter Berücksichtigung der Fachgebiete der Leistung für jeden Teil gesondert geregelt, wie Muster, Kataloge mit technischen Informationen, Dokumente mit Antworten und Erläuterungen zu den technischen Spezifikationen sowie Fotografien vorzulegen und/oder Vorführungen durchzuführen sind. Jeder Partner eines Konsortiums muss für den Teil, für den er einen Teilnahmeantrag gestellt oder ein Angebot abgegeben hat, das verlangte Eignungskriterium erfüllen.”

Die folgenden Absätze des Artikels 12 der Durchführungsverordnung über die elektronische Durchführung der öffentlichen Auftragsvergabe mit der Überschrift “Bewertung der Teilnahmeanträge und/oder Angebote sowie Entscheidung über das Vergabeverfahren” lauten: 

 “(5) Bei Vergabeverfahren, in denen ein Muster/eine Vorführung verlangt wird, erfolgt die Muster-/Vorführungsbewertung für die Angebote, die voraussichtlich das erst- und zweitplatzierte wirtschaftlichste Angebot sein werden. Die Angebote von Bietern, die ihre Verpflichtungen hinsichtlich der Muster-/Vorführungsverfahren nicht erfüllen, werden von der Bewertung ausgeschlossen und ihre Bietersicherheiten vereinnahmt.” 

(6) Die Bewertung wird fortgesetzt, bis das wirtschaftlichste Angebot und, sofern festzulegen, das zweitplatzierte wirtschaftlichste Angebot ermittelt worden sind.

(7) Die Angebote von Bietern, bei denen sich aufgrund der Bewertung der Angebote herausstellt, dass sie die Bedingungen hinsichtlich der Teilnahme- und Eignungskriterien nicht erfüllen, sowie von Bietern, deren Muster-/Vorführungsbewertung erfolglos ausgefallen ist, werden von der Bewertung ausgeschlossen; die Gründe für den Ausschluss dieser Angebote werden erfasst und die Entscheidung der Vergabekommission wird über EKAP erstellt. Die Entscheidung der Vergabekommission wird von den Kommissionsmitgliedern mit einer elektronischen Signatur unterzeichnet und dem Vergabeverantwortlichen zur Genehmigung vorgelegt. Der Vergabeverantwortliche genehmigt die Zuschlagsentscheidung innerhalb von spätestens fünf Arbeitstagen nach dem Entscheidungsdatum durch Unterzeichnung mit einer elektronischen Signatur oder hebt sie unter Angabe der Begründung auf. An dem Tag, an dem die Zuschlagsentscheidung vom Vergabeverantwortlichen genehmigt wird, erfolgt über EKAP eine Abfrage, ob ein Ausschluss vorliegt.”

(8) Die endgültige Zuschlagsentscheidung wird allen Bietern innerhalb von spätestens drei Tagen nach dem Tag mitgeteilt, an dem sie vom Vergabeverantwortlichen genehmigt oder aufgehoben wurde.

(9) Die Angebote von Bietern, die die nach Absatz drei physisch vorzulegenden Dokumente nicht innerhalb der eingeräumten angemessenen Frist oder entgegen den Vorgaben zur Form der Dokumentenvorlage einreichen, sowie von Bietern, die ein von den hochgeladenen Dokumenten abweichendes Dokument vorlegen, werden von der Bewertung ausgeschlossen und ihre Bietersicherheiten vereinnahmt.

(10) Die Nichterfüllung der Verpflichtungen hinsichtlich der Muster-/Vorführungsverfahren nach Absatz fünf und die in Absatz neun aufgeführten Handlungen gelten als Verhaltensweisen, welche die Zuschlagsentscheidung beeinflussen, und auf Bieter, die diese Verhaltensweisen zeigen, werden die Bestimmungen des Artikels 17 des Gesetzes angewandt.

(11) Die in diesem Artikel enthaltenen Bestimmungen werden, soweit sie ihrer Natur nach anwendbar sind, auch bei der Bewertung von Präqualifikations-/Eignungsanträgen angewandt.” 

Artikel 29 der Standard-Verwaltungsbedingungen für elektronisch durchgeführte Vergabeverfahren mit der Überschrift “Öffnung und Bewertung der Angebote” lautet: 

“ … 

29.9. Bei Vergabeverfahren, in denen ein Muster/eine Vorführung verlangt wird, erfolgt die Muster-/Vorführungsbewertung für die Angebote, die voraussichtlich das erst- und zweitplatzierte wirtschaftlichste Angebot sein werden. Die Angebote von Bietern, die ihre Verpflichtungen hinsichtlich der Muster-/Vorführungsverfahren nicht erfüllen, werden von der Bewertung ausgeschlossen und ihre Bietersicherheiten vereinnahmt.

29.10. Die Bewertung wird fortgesetzt, bis das wirtschaftlichste Angebot und, sofern festzulegen, das zweitplatzierte wirtschaftlichste Angebot ermittelt worden sind. 

29.11. Die Angebote von Bietern, bei denen sich aufgrund der Bewertung der Angebote herausstellt, dass sie die Bedingungen hinsichtlich der Teilnahme- und Eignungskriterien nicht erfüllen, sowie von Bietern, deren Muster-/Vorführungsbewertung erfolglos ausgefallen ist, werden von der Bewertung ausgeschlossen und die Gründe für den Ausschluss dieser Angebote werden protokolliert.

29.12. Die Angebote von Bietern, die die nach Artikel 29.6 physisch vorzulegenden Dokumente nicht innerhalb der eingeräumten angemessenen Frist oder entgegen den Vorgaben zur Form der Dokumentenvorlage einreichen, sowie von Bietern, die ein von den hochgeladenen Dokumenten abweichendes Dokument vorlegen, werden von der Bewertung ausgeschlossen und ihre Bietersicherheiten vereinnahmt.

29.13. Die Nichterfüllung der Verpflichtungen hinsichtlich der Muster-/Vorführungsverfahren nach Artikel 29.9 und die in Artikel 29.12 aufgeführten Handlungen gelten als Verhaltensweisen, welche die Zuschlagsentscheidung beeinflussen, und auf Bieter, die diese Verhaltensweisen zeigen, werden die Bestimmungen des Artikels 17 des Gesetzes angewandt.”  

Bei gemeinsamer Betrachtung der vorstehenden Rechtsvorschriften sind die Auftraggeber befugt, zur Bestätigung der technischen Konformität Muster, Kataloge, technische Erläuterungen und Fotografien zu verlangen. Aus diesen Regelungen ergibt sich, dass die Musterbewertung ein Verfahren zur Prüfung der Konformität mit den technischen Spezifikationen ist. Die Rechtsvorschriften schreiben jedoch die Konformität des Musters mit den technischen Spezifikationen vor; andernfalls ist der technische Ausschluss des Angebots vorgesehen.

3. Unterschiedliche Ansätze der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe und des Staatsrats bei elektronischen Vergabeverfahren

Auch bei elektronischen Vergabeverfahren werden die “Standard-Verwaltungsbedingungen” zugrunde gelegt; ein Großteil der Dokumente wird über EKAP erklärt. Das wesentliche Problem hinsichtlich des Musters besteht darin, ob es in der Angebotsphase oder in der Bewertungsphase verlangt wird. Nach der Logik des elektronischen Vergabeverfahrens ist vorgesehen, dass das Muster meist nach dem Zeitpunkt des Vergabeverfahrens und während des Bewertungsverfahrens angefordert wird; hiervon abweichende Regelungen führen in der Praxis zu erheblichen Streitigkeiten.

Die Regulierungsentscheidung 2020/DK.D-222 der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe hat einen Verstoß gegen die Form der Dokumentenvorlage bei elektronischen Vergabeverfahren der “Nichtvorlage” gleichgestellt und für diesen Fall die Vereinnahmung der Bietersicherheit vorgesehen. Dieser Ansatz begründet auch hinsichtlich der Muster und der musterbezogenen Dokumente mittelbar ein Risiko. 

Mit der Regulierungsentscheidung 2025/DK.D-310 wurde in einem weiteren Schritt vorgesehen, dass unter bestimmten Voraussetzungen sogar technische Fehler, insbesondere das Hochladen eines falschen oder leeren Dokuments auf EKAP oder die Erklärung einer Sicherheit für ein anderes Vergabeverfahren, als verbotene Handlung oder Verhaltensweise bewertet werden können.

Dies hat die Befugnisse der Auftraggeber zur Vereinnahmung von Sicherheiten und zur Verhängung von Ausschlusssanktionen erweitert. Mit anderen Worten legt die türkische Behörde für öffentliche Auftragsvergabe Verwaltungssanktionen weit und streng aus. Die konkrete Anwendung des strengen Ansatzes der Behörde zeigte sich in ihrer Entscheidung 2024/UM.II-1652 zum vom Ministerium für Jugend und Sport durchgeführten Vergabeverfahren über die Beschaffung elektrischer Energie. Diese Entscheidung zeigt zugleich, wie die Regulierungsentscheidungen auf einen konkreten Fall angewandt werden. Die Behörde bewertete die Vorlage einer Fotokopie des Vertrags über eine im Privatsektor erworbene berufliche Erfahrung bei einem elektronischen Vergabeverfahren als Verstoß gegen die Form der Dokumentenvorlage und erachtete die Vereinnahmung der Bietersicherheit als rechtmäßig. 

In dem gegen die Entscheidung der Behörde erhobenen Verfahren betonte die 13. Kammer des Staatsrats, dass die Behörde verpflichtet ist, den Nachprüfungsantrag bei der KİK auf die vom Antragsteller vorgebrachten Rügen beschränkt und in einer diese Rügen behandelnden Weise zu prüfen. Nach Auffassung des Staatsrats stellt es eine unvollständige Prüfung dar, unmittelbar die Vereinnahmung der Sicherheit zu beschließen, ohne die wesentliche Rüge des Antragstellers zur Beschaffenheit seiner Referenzbescheinigung (Fehlen einer Preisangabe, noch nicht erfolgte endgültige Abnahme, weiterhin bestehende Gültigkeit) zu bewerten. Aus diesem Grund wurde die Entscheidung der Behörde aufgehoben. (Siehe Entscheidung der 13. Kammer des Staatsrats vom 02.12.2025, E:2025/853, K:2025/3741) 

Dieser Ansatz des Staatsrats stellt gegenüber der automatischen und formalen Anwendung der Regulierungsentscheidungen durch die Behörde eine ausgleichende gerichtliche Auslegung dar, welche die Besonderheiten des konkreten Falls und die Rügen des Antragstellers in den Mittelpunkt stellt. (Siehe Elektronik ihalelerde teminatlarin gelir kaydedilmesinde kik ve danistayin yaklasim farkliliklari )

 4. Welche Aspekte müssen Bieter bei der Musterbewertung beachten? 

Bei der Bewertung von Mustern bei der elektronischen öffentlichen Beschaffung werden nicht nur die Produktqualität, sondern auch die Einhaltung der Verfahrensvorschriften und der abgegebenen Erklärungen geprüft. Lieferunternehmen können in diesem Verfahren mit Sanktionen wie dem Ausschluss von der Bewertung, der Vereinnahmung der Bietersicherheit und dem Ausschluss von Vergabeverfahren konfrontiert werden.  Daher sind bei der Musterbewertung in elektronischen Vergabeverfahren insbesondere folgende Punkte von den Lieferunternehmen zu beachten:

• Das Muster darf nicht in der falschen Phase oder zu einem Zeitpunkt eingereicht werden, der den Verwaltungsbedingungen widerspricht,
• unter Abgleich der Verwaltungsbedingungen mit den technischen Spezifikationen ist zu überprüfen, für welche Position, in welcher Anzahl und in welcher Phase das Muster verlangt wird, 
• das Muster ist zu kennzeichnen (Angaben zum Vergabeverfahren–Position–Angaben zum Bieter),
• die Protokolle und Aufzeichnungen über die Übergabe des Musters müssen vollständig sein,
• zwischen dem Muster und den technischen Spezifikationen dürfen keine Widersprüche bestehen,
• es ist sicherzustellen, dass das eingereichte Muster vollständig mit den in EKAP angegebenen Produktinformationen übereinstimmt,
• die Unterlagen zum Muster dürfen nicht in einer Form eingereicht werden, die von der in den Vergabeunterlagen festgelegten Einreichungsform abweicht,
• es ist zu prüfen, ob die Bewertungsmethode der Vergabekommission (unmittelbar durch die Kommission/Fachmitglied/Nutzerpersonal) den Unterlagen entspricht, 
• der Bericht bzw. das Protokoll über die Musterbewertung muss hinsichtlich Unterschriften und Begründung konkretisiert werden.

5. Ergebnis und Bewertung 

Da Mängel bei den vorstehenden Punkten verwaltungsrechtliche Sanktionen nach sich ziehen, können sie auch Folgen haben, die die geschäftliche Tätigkeit des Unternehmens einschränken.  Unseres Erachtens kann dieses Verfahren, das sich für ein Unternehmen geradezu zu einem Albtraum entwickeln kann, durch gute Kenntnis der Rechtsvorschriften und die Inanspruchnahme rechtlicher Unterstützung durch fachkundige Personen bewältigt werden.  

Ein weiterer Gesichtspunkt ist, dass die Regelungsentscheidungen des Rates der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe das Risiko der Vereinnahmung der Bietersicherheit und des Ausschlusses erweitern, während die Gerichte derartige Sanktionen anhand der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und der unzureichenden Prüfung bewerten. Daher sollte das eigentliche Ziel der Bieter bei Lieferaufträgen nicht nur darin bestehen, ein geeignetes Muster einzureichen, sondern das Musterverfahren von Anfang bis Ende rechtskonform, nachvollziehbar dokumentiert und konsistent zu gestalten. 27.02.2026

Rechtsanwältin Işıl KILIÇ EROL

Expertin für öffentliche Vergabeverträge 

Quellen:

1. Gesetz Nr. 4734 über die öffentliche Auftragsvergabe
2. Durchführungsverordnung über Vergabeverfahren für Lieferaufträge
3. Durchführungsverordnung über die elektronische Durchführung der öffentlichen Auftragsvergabe
4. Muster-Verwaltungsbedingungen für elektronisch durchgeführte Vergabeverfahren
5. www.ihale.gov.tr
6. www.kilichukuk.org.tr