Kann ein Unternehmen bei der Prüfung eines ungewöhnlich niedrigen Angebots wegen nicht zur Erläuterung aufgeforderter Kosten ausgeschlossen werden?

1. Kernaussage des Artikels
Dieser Artikel behandelt die Frage, ob bei einem Vergabeverfahren über Dienstleistungen, in dem eine Erläuterung des ungewöhnlich niedrigen Angebots verlangt wurde, das Angebot eines Bieters wegen bestimmter Kostenpositionen abgelehnt werden kann, die im Aufforderungsschreiben nicht als wesentliche Angebotsbestandteile bezeichnet wurden.

Bekanntlich handelt es sich bei der Erläuterung eines ungewöhnlich niedrigen Angebots um eine schriftliche Erläuterung, die anhand der vom öffentlichen Auftraggeber ausdrücklich abgefragten wesentlichen Angebotsbestandteile abzugeben ist. (Siehe: Prüfung ungewöhnlich niedriger Angebote: Asiri dusuk teklif sorgulamasi ) Dies bedeutet jedoch nicht, dass Unternehmen die technischen Spezifikationen außer Acht lassen dürfen. Bieter müssen das Aufforderungsschreiben, die Verwaltungsbedingungen, die technischen Spezifikationen und den Angebotspreis zusammen betrachten. Ebenso ist für jede Kostenposition, deren Erläuterung verlangt wird, eine beleggestützte, schlüssige und überprüfbare Erläuterung zu erstellen. Daher besteht der erste Schritt im Verfahren zur Prüfung ungewöhnlich niedriger Angebote darin, zwischen den vom öffentlichen Auftraggeber ausdrücklich abgefragten und den nicht abgefragten Kosten zu unterscheiden. (Siehe: Fehler bei der Anforderung von Erläuterungen zu ungewöhnlich niedrigen Angeboten in Vergabeverfahren über Dienstleistungen: İdarelerin hizmet ihalelerinde asiri dusuk teklif aciklamasi isterken yaptiklari onemli hatalar  )

2. Gegenstand und Verlauf des konkreten Falls
Im konkreten Fall führte der öffentliche Auftraggeber ein aus 6 Losen bestehendes Vergabeverfahren über die regelmäßige Wartung und Reparatur medizinischer Geräte für die Dauer von 12 Monaten durch. Das klagende Unternehmen machte geltend, dass das Angebot der Y… A.Ş., der der Zuschlag erteilt worden war, ausgeschlossen werden müsse, und wandte sich zunächst an den öffentlichen Auftraggeber und anschließend an die türkische Behörde für öffentliche Auftragsvergabe (KİK). Im Antrag wurde insbesondere behauptet, dass die Erläuterung des ungewöhnlich niedrigen Angebots hinsichtlich des dritten und vierten Loses nicht ausreichend sei.

Das klagende Unternehmen machte geltend, dass Y… A.Ş. in ihrer Erläuterung des ungewöhnlich niedrigen Angebots keine ausreichenden Erläuterungen zu den durch den Hersteller oder eine autorisierte Stelle nachgewiesenen Personalkosten, verschiedenen Ersatzteilen, Geräte- und Zubehörkosten, Mess-, Kalibrierungs-, Kennzeichnungs- und Sicherheitsprüfungskosten sowie ähnlichen Kosten abgegeben habe. Darüber hinaus wurde im Antrag angegeben, dass für bestimmte in den technischen Spezifikationen aufgeführte besondere Teile und Verbrauchsmaterialien keine Rechnung, kein Kostenvoranschlag, kein Protokoll zur Feststellung der Kosten oder kein Protokoll zur Feststellung des Verkaufsbetrags vorgelegt worden sei.

Der Rat für öffentliche Auftragsvergabe wies den Antrag mit seiner Entscheidung vom 01.10.2025 mit der Nummer 2025/UH.I-2110 zurück. In der Entscheidung des Rates wurde festgestellt, dass die Arbeitskosten mithilfe des Moduls zur Berechnung der Arbeitskosten erläutert worden seien, hinsichtlich der Kosten für Ersatzteile und für die im Arbeitsablauf einzusetzenden Materialien ein Kostenvoranschlag, eine Abschreibungsberechnung und die einschlägigen Protokolle vorgelegt worden seien und die Kosten des Arbeits- und Gesundheitsschutzes nicht gesondert erläutert werden müssten, weil sie vom öffentlichen Auftraggeber nicht als wesentliche Angebotsbestandteile bestimmt worden seien. (Siehe: Vom öffentlichen Auftraggeber bei der Bewertung ungewöhnlich niedriger Angebote zu beachtende Punkte: ihale.tv  )

In dem vom klagenden Unternehmen angestrengten Verfahren wies das 18. Verwaltungsgericht Ankara mit seiner Entscheidung vom 18.12.2025, E:2025/1711, K:2025/1922, die Klage hinsichtlich der ersten Rüge ab und hob hinsichtlich der zweiten Rüge die streitgegenständliche Maßnahme auf. Das Gericht stellte fest, dass Y… A.Ş. im dritten und vierten Los des Vergabeverfahrens keine Erläuterungen zu Positionen wie Thyratron, Elektronenkanone und Ionisationskammer, Elektrometer- und Ionisationskammer-Dosimetersystemen, Gafchromic Film, Druckerpatronen und Geiger-Müller-Detektor abgegeben habe und diese Gesichtspunkte in der Entscheidung des Rates nicht hinreichend geprüft worden seien.

Zur Umsetzung der gerichtlichen Entscheidung erließ der Rat für öffentliche Auftragsvergabe seine Entscheidung vom 11.02.2026 mit der Nummer 2026/MK-43. Mit dieser Entscheidung wurde der die zweite Rüge betreffende Teil der Entscheidung des Rates vom 01.10.2025 mit der Nummer 2025/UH.I-2110 aufgehoben und als Abhilfemaßnahme bestimmt, das Angebot von Y… A.Ş. im dritten und vierten Los wegen der fehlenden Erläuterungen zu den in der Gerichtsentscheidung genannten Kostenpositionen abzulehnen.

3. Abschließende Entscheidung des Staatsrats
Gegen die gerichtliche Entscheidung wurde Revision eingelegt und die Sache gelangte vor die Dreizehnte Kammer des Staatsrats. Die Dreizehnte Kammer des Staatsrats hielt in ihrer Entscheidung vom 26.03.2026, E:2026/337, K:2026/1020, die vom Gericht hinsichtlich der zweiten Rüge ausgesprochene Aufhebung nicht für rechtmäßig. Nach Auffassung des Staatsrats wird nicht jede in den technischen Spezifikationen enthaltene Kostenposition automatisch zu einem wesentlichen Angebotsbestandteil, der in der Erläuterung eines ungewöhnlich niedrigen Angebots erläutert werden muss.

In der Entscheidung des Staatsrats wurde hervorgehoben, dass Thyratron, Elektronenkanone und Ionisationskammer, Elektrometer- und Ionisationskammer-Dosimetersysteme, Gafchromic Film, Druckerpatronen und Geiger-Müller-Detektor, die in den technischen Spezifikationen für das dritte und vierte Los des Vergabeverfahrens aufgeführt waren, in dem Schreiben vom 07.08.2025, mit dem der öffentliche Auftraggeber Y… A.Ş. zur Erläuterung ihres ungewöhnlich niedrigen Angebots aufgefordert hatte, nicht als wesentliche Angebotsbestandteile bestimmt worden waren. Ferner wurde ausgeführt, dass die Akte auch keine Feststellung dazu enthalte, ob diese Materialien bei der zwölfmonatigen Wartung und Reparatur medizinischer Geräte ein erhebliches Gewicht hätten.

Daher wertete der Staatsrat allein den Umstand, dass Y… A.Ş. für die betreffenden, vom öffentlichen Auftraggeber nicht als wesentliche Angebotsbestandteile bestimmten Positionen keine Rechnung, keinen Kostenvoranschlag, kein Protokoll zur Feststellung der Kosten oder kein Protokoll zur Feststellung des Verkaufsbetrags vorgelegt hatte, nicht als unvollständige Erläuterung. Zugleich stellte er fest, dass auch die fehlende gesonderte Prüfung dieser Positionen durch den Rat nicht als unzureichende Prüfung angesehen werden könne. Der Staatsrat gelangte somit zu dem Ergebnis, dass die Entscheidung des Rates vom 01.10.2025 mit der Nummer 2025/UH.I-2110 nicht rechtswidrig sei. (Siehe: Wesentlicher Angebotsbestandteil: Onemli teklif bileseni arac kiralama  )

Im Anschluss an diese Entscheidung der Dreizehnten Kammer des Staatsrats erließ der Rat für öffentliche Auftragsvergabe seine Entscheidung vom 04.06.2026, hob seine Entscheidung vom 11.02.2026 auf und entschied, dass die Entscheidung des Rates vom 01.10.2025 mit der Nummer 2025/UH.I-2110 ihre rechtliche Gültigkeit behält. Damit wurde das Verfahren auch mit der Zurückweisung der zweiten Rüge des klagenden Unternehmens abgeschlossen.

4. Unsere Bewertung und die von Unternehmen daraus zu ziehenden Lehren
Letztlich hat der Staatsrat eine Entscheidung mit Präzedenzcharakter getroffen, der auch wir zustimmen. Denn bei der Erläuterung eines ungewöhnlich niedrigen Angebots wird vom Bieter nicht erwartet, sämtliche Kosten in den technischen Spezifikationen einzeln zu belegen, sondern die Kosten, die der öffentliche Auftraggeber im Aufforderungsschreiben ausdrücklich als wesentliche Angebotsbestandteile bestimmt hat, mit den Rechtsvorschriften entsprechenden Unterlagen zu erläutern. Unseres Erachtens wird dieser Ansatz die Vorhersehbarkeit sowohl für Bieter als auch für öffentliche Auftraggeber erhöhen.

Unternehmen dürfen diese Entscheidung jedoch nicht missverstehen. Eine in den technischen Spezifikationen enthaltene Kostenposition kann tatsächliche Kosten darstellen, die den Angebotspreis beeinflussen. Hat der öffentliche Auftraggeber diese Kosten ausdrücklich als wesentlichen Angebotsbestandteil abgefragt, muss der Bieter sie mit geeigneten Unterlagen erläutern. Hat der öffentliche Auftraggeber diese Kosten dagegen im Aufforderungsschreiben nicht ausdrücklich abgefragt, ist es nicht in jedem Fall richtig, das Angebot des Bieters später allein deshalb abzulehnen, weil die Kosten in den technischen Spezifikationen enthalten sind und nicht erläutert wurden.

Diese Entscheidung vermittelt Unternehmen drei grundlegende Lehren. Erstens darf auf ein Aufforderungsschreiben zur Erläuterung eines ungewöhnlich niedrigen Angebots nicht lediglich mit allgemeinen Ausführungen geantwortet werden; vielmehr sind für jede in dem Schreiben aufgeführte Kostenposition gesonderte Unterlagen und Erläuterungen vorzubereiten. Zweitens sind Kosten, die nicht im Schreiben aufgeführt sind, aber später von Wettbewerbern geltend gemacht werden könnten, gesondert zu vermerken; erforderlichenfalls ist in der Verteidigung eindeutig darzulegen, dass diese Kosten nicht als wesentliche Angebotsbestandteile zur Erläuterung angefordert wurden. Drittens dürfen bei über EKAP abgegebenen Erläuterungen das Hochladen der Unterlagen und das Verfahren der elektronischen Signatur nicht bis zum letzten Tag aufgeschoben werden. (Siehe: Wie wird eine Erläuterung eines ungewöhnlich niedrigen Angebots über EKAP abgegeben?: ihale.tv  )

Es ist festzuhalten, dass die Erläuterung ungewöhnlich niedriger Angebote zu den Phasen eines Vergabeverfahrens gehört, in denen Unternehmen am häufigsten Rechtsverluste erleiden. Bei der Erstellung der Erläuterung sind der Angebotspreis, die technischen Spezifikationen, das Aufforderungsschreiben des öffentlichen Auftraggebers, von Dritten eingeholte Kostenvoranschläge, Protokolle zur Feststellung der Kosten oder des Verkaufsbetrags sowie gegebenenfalls Abschreibungsunterlagen zusammen zu prüfen. Ebenso dürfen nach Abgabe der Erläuterung die Fristen im Hinblick auf die Entscheidung des öffentlichen Auftraggebers, die Entscheidung des Rates und das Gerichtsverfahren nicht versäumt werden. (Siehe: Ermittlung, Prüfung und Erläuterung ungewöhnlich niedriger Angebote bei der öffentlichen Auftragsvergabe: kilicakademi.com.tr  )

Im Ergebnis zeigt diese Entscheidung den an Vergabeverfahren teilnehmenden Unternehmen einen klaren Weg auf: Die erste Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Erläuterung eines ungewöhnlich niedrigen Angebots besteht darin, zutreffend zu erfassen, was der öffentliche Auftraggeber abgefragt hat. Die Ablehnung eines Angebots wegen Kostenpositionen, die nicht im Aufforderungsschreiben enthalten sind, lässt sich nicht immer rechtfertigen. Gleichwohl müssen Unternehmen bereits bei der Angebotserstellung ihre Kostenstruktur geordnet halten, die Unterlagen für die Erläuterung im Voraus planen und die ihnen zur Verfügung stehenden Rechtsbehelfe fristgerecht einlegen.

Rechtsanwältin Işıl KILIÇ EROL

Expertin für öffentliche Auftragsverträge

Kontakt: https://www.kilichukuk.org/iletisim