1. Einleitung
Das Verhandlungsverfahren ist ein Vergabeverfahren, das in den im Gesetz Nr. 4734 über die öffentliche Auftragsvergabe (Gesetz) festgelegten Fällen angewendet werden kann. Anders als beim “offenen Verfahren” können jedoch nicht alle Bieter ein Angebot abgeben. Insbesondere an einem nicht öffentlich bekannt gemachten Verhandlungsverfahren können nur die vom öffentlichen Auftraggeber eingeladenen Bieter teilnehmen, deren Zahl mindestens drei betragen muss. Nicht eingeladene Unternehmen haben weder das Recht, die Vergabeunterlagen zu beziehen und am Vergabeverfahren teilzunehmen, noch einen Nachprüfungsantrag bei der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe (Behörde) zu stellen.  
In diesem Artikel werde ich den Anstieg der nicht öffentlich bekannt gemachten Verhandlungsverfahren nach Artikel 21 Buchstabe (b) des Gesetzes, deren Volumen im Jahr 2024 690 Milliarden Lira erreichte, sowie den gleichzeitigen Rückgang der “offenen Verfahren” darstellen, die das grundlegende Vergabeverfahren des Gesetzes bilden und bei denen alle Bieter Angebote abgeben können.
Anschließend werde ich anhand von Daten internationaler Organisationen erläutern, wie die Türkei infolge der nicht öffentlich bekannt gemachten Verhandlungsverfahren, bei denen der Wettbewerb nahezu vollständig ausgeschaltet ist und das Korruptionsrisiko steigt, im “Korruptionswahrnehmungsindex” sogar hinter afrikanische Länder wie Tansania und Äthiopien zurückgefallen ist.
Abschließend werde ich ebenfalls auf der Grundlage von Berichten internationaler Organisationen darlegen, was unverzüglich getan werden muss.  

2- In den letzten 20 Jahren wurden die “offenen Verfahren” durch “Verhandlungsverfahren” verdrängt!
Nach den Statistiken der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe wurden von den im Jahr 2024 im Rahmen des Gesetzes durchgeführten Vergabeverfahren 31,26 % nach ihrer Anzahl und 43,79 % nach ihrem Volumen als Verhandlungsverfahren durchgeführt. 94,59 % der Verhandlungsverfahren mit einem Gesamtvolumen von 729 Milliarden Lira wurden nach Artikel 21/b des Gesetzes durchgeführt! Abgesehen von einem verschwindend geringen Anteil der Verhandlungsverfahren (0,28 %) wurden zudem sämtliche Verfahren “ohne öffentliche Bekanntmachung”, also “hinter verschlossenen Türen”, durchgeführt!  Aus den Statistiken zur öffentlichen Auftragsvergabe geht außerdem hervor, dass Verhandlungsverfahren erheblich teurer waren als Vergaben im offenen Verfahren. 

(Siehe dosyalar.kik.gov.tr)

Die nachstehende Grafik-1 zeigt für den Zeitraum von 20 Jahren zwischen 2005 und 2024 den volumenbezogenen Anstieg des Anteils der Beschaffungen im Verhandlungsverfahren an den Vergabeverfahren im Anwendungsbereich des Gesetzes Nr. 4734:

Grafik-1

 Die nachstehende Grafik-2 zeigt für den Zeitraum von 20 Jahren zwischen 2005 und 2024 den volumenbezogenen Rückgang des Anteils der Beschaffungen im offenen Verfahren an den Vergabeverfahren im Anwendungsbereich des Gesetzes Nr. 4734:

Grafik-2

Wie aus den vorstehenden Grafiken hervorgeht, ist in den letzten 20 Jahren Folgendes geschehen: 

• Der Anteil der Verhandlungsverfahren stieg von 8 % auf 43,8 % und erhöhte sich damit etwa um das 5.5-Fache! Anders ausgedrückt wurden von Beschaffungen im Wert von jeweils 100 Milliarden Lira 43,8 Milliarden Lira im Verhandlungsverfahren ausgegeben, davon wiederum 41,49 Milliarden Lira für Verhandlungsverfahren nach Artikel 21/b!  
• Der Anteil der Beschaffungen im offenen Verfahren sank hingegen von 90 % auf 55 %. Das Vergabeverfahren mit dem stärksten Wettbewerb, bei dem alle Bieter Angebote abgeben können, wurde somit durch Verhandlungsverfahren ersetzt, die das Vergabeverfahren mit dem höchsten Korruptionsrisiko darstellen!

3- Der wichtigste Faktor für den Anstieg der Verhandlungsverfahren: Gesetzesänderungen! 
Das Gesetz Nr. 4734 über die öffentliche Auftragsvergabe (Gesetz) wurde erstmals am 22. Januar 2002 im Amtsblatt Nr. 24648 veröffentlicht. Mit dem Inkrafttreten dieses Gesetzes im Jahr 2003 wurde ein wichtiger Schritt dahin gehend unternommen, dass öffentliche Auftraggeber in einer freien Marktwirtschaft transparente und verlässliche Beschaffungen unter Wettbewerbsbedingungen durchführen. Insbesondere die Einführung eines wettbewerblichen Vergabeverfahrens wie des “offenen Verfahrens”, bei dem eine Auftragsbekanntmachung veröffentlicht werden muss und jeder ein Angebot abgeben kann, stellte für unser Land eine äußerst wichtige Reform dar.
Diese Situation hielt jedoch nicht lange an. Es wurde der Weg dafür bereitet, ausschließlich begünstigten Personen die Teilnahme an Vergabeverfahren zu ermöglichen und anschließend Beschaffungen mit astronomischen Volumina ohne Rücksicht auf die Vertragslaufzeit an begünstigte Unternehmen zu vergeben. Dieser Prozess erfolgte in zwei Schritten!
Zur Umsetzung des ersten Schrittes wurde im Jahr 2012 Artikel 28 des Gesetzes um den Satz “Bei Vergabeverfahren ohne Bekanntmachung werden die Vergabeunterlagen ausschließlich an die vom öffentlichen Auftraggeber eingeladenen Personen verkauft.” ergänzt! Durch diese Änderung wurden Unternehmen, die nicht zum Vergabeverfahren eingeladen worden waren, aber daran teilnehmen wollten, von der Teilnahme ausgeschlossen. Darüber hinaus wurde Unternehmen, die keine Vergabeunterlagen beziehen konnten und daher auch nicht die Eigenschaft eines “potenziellen Bieters” besaßen, das Recht genommen, bei der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe einen Nachprüfungsantrag zu stellen!
Diese Situation lässt sich anhand eines Beispiels wie folgt erläutern: 

• Das Herstellerunternehmen X produziert ein Material und kann am Vergabeverfahren des öffentlichen Auftraggebers Z teilnehmen.
• Nach der im Jahr 2012 vorgenommenen Änderung kann der öffentliche Auftraggeber Z ein nicht öffentlich bekannt gemachtes Verhandlungsverfahren durchführen, ohne das Herstellerunternehmen einzuladen! 
• Der öffentliche Auftraggeber Z lädt für dieses Produkt das von ihm begünstigte Zwischenhandelsunternehmen T ein.
• Das begünstigte Unternehmen T liefert dasselbe Produkt dank der ihm gewährten Bevorzugung zu einem Preis an den Auftraggeber, der weit über dem Preis liegt, zu dem es dieses vom Herstellerunternehmen X erworben hat!

Aufgrund vergleichbarer Vorgänge bei nicht öffentlich bekannt gemachten Verhandlungsverfahren können sehr einfache Leistungen zu überhöhten Preisen vergeben werden. Anders ausgedrückt wurde durch die Gesetzesänderung erheblichen Schäden der öffentlichen Hand und Korruption der Weg bereitet! Da durch die Gesetzesänderung nicht eingeladenen Unternehmen zudem das Recht genommen wurde, Rechtsbehelfe gegen Vergabeverfahren einzulegen, wurde auch die Rechtsverfolgung gegenüber öffentlichen Auftraggebern verhindert!
Die zweite Gesetzesänderung, die den Weg für nicht öffentlich bekannt gemachte Verhandlungsverfahren ebnete, erfolgte im Jahr 2018! Artikel 21 Absatz 1 Buchstabe “b” des im Jahr 2002 in Kraft getretenen Gesetzes mit der Überschrift “Verhandlungsverfahren” lautete: “Wenn infolge plötzlicher und unerwarteter Ereignisse wie Naturkatastrophen, Epidemien oder der Gefahr des Verlusts von Leben oder Eigentum oder infolge von Ereignissen, die der öffentliche Auftraggeber zuvor nicht vorhersehen konnte, eine dringende Durchführung des Vergabeverfahrens zwingend erforderlich ist”. Durch die Gesetzesänderung im Jahr 2018 erhielt diese Bestimmung jedoch folgende Fassung: “b) Wenn infolge plötzlicher und unerwarteter Ereignisse wie Naturkatastrophen, Epidemien oder der Gefahr des Verlusts von Leben oder Eigentum oder in Fällen, die hinsichtlich der Bautechnik besondere Merkmale aufweisen oder bei denen der öffentliche Auftraggeber feststellt, dass eine dringende Ausführung zur Gewährleistung der Bauwerks- oder der Lebens- und Eigentumssicherheit erforderlich ist, oder infolge von Ereignissen, die der öffentliche Auftraggeber zuvor nicht vorhersehen konnte, eine dringende Durchführung des Vergabeverfahrens zwingend erforderlich ist.”  Damit wurde der Weg dafür bereitet, Beschaffungen zu astronomischen Preisen mit langen Vertragslaufzeiten von etwa 1, 2 oder 3 Jahren im Verhandlungsverfahren vorzunehmen! Der volumenbezogene Anteil der Verhandlungsverfahren an den Vergabeverfahren im Anwendungsbereich des Gesetzes in der Türkei;

• betrug im Jahr 2017 21,56 %,
• verdoppelte sich bis zum Jahr 2024 und stieg sprunghaft auf 43,79 %!      

4- Belastung der Wirtschaft durch nicht öffentlich bekannt gemachte Verhandlungsverfahren: zusätzliche Steuern für die Bürger!
Nicht öffentlich bekannt gemachte Verhandlungsverfahren haben verheerende Auswirkungen auf die Wirtschaft. Vor allem das Fehlen öffentlicher Kontrolle bei solchen Vergabeverfahren und die begünstigenden Vorgehensweisen der öffentlichen Auftraggeber haben das Vertrauen in die Auftraggeber, die Teilnahme etablierter Unternehmen an Vergabeverfahren und die Qualität der Leistungen verringert. So können beispielsweise die “Vergabeunterlagen” eines im offenen Verfahren durchgeführten Vergabeverfahrens auf der elektronischen Plattform für öffentliche Beschaffungen (EKAP) veröffentlicht werden; alle am Vergabeverfahren teilnehmenden Bieter können die Vergabeunterlagen prüfen, und Rechtsverstöße können im Rahmen von Rechtsbehelfen gegen das Vergabeverfahren gegenüber dem öffentlichen Auftraggeber und der Behörde geltend gemacht werden. Da bei nicht öffentlich bekannt gemachten Verhandlungsverfahren die Vergabeunterlagen hingegen nicht auf EKAP veröffentlicht werden, ist es nicht möglich, Rechtsverstöße hinsichtlich des Zustandekommens des Vergabeverfahrens, vertragsbezogener Fragen und der technischen Spezifikationen zu beheben. Eine öffentliche Kontrolle ist somit nicht möglich!  
Ein weiterer bedeutender Nachteil nicht öffentlich bekannt gemachter Verhandlungsverfahren besteht darin, dass der Preisnachlass im Vergabeverfahren auf einem Mindestniveau bleibt und die Beschaffung zu höheren Preisen erfolgt, weil der Wettbewerb ausschließlich auf die eingeladenen Bieter beschränkt ist. Während beispielsweise bei Vergabeverfahren im offenen Verfahren alle potenziellen Bieter Angebote abgeben können, gilt es bei einem nicht öffentlich bekannt gemachten Verhandlungsverfahren als ausreichend, drei Bieter einzuladen und lediglich von einer Person ein Angebot zu erhalten. Wie auf der elektronischen Plattform für öffentliche Beschaffungen (EKAP) ersichtlich ist, können bei einem nicht öffentlich bekannt gemachten Verhandlungsverfahren, das anstelle eines aufgehobenen offenen Verfahrens durchgeführt wird, die Preise auf nahezu das Doppelte steigen! Denn auch die Personen, die von manchen durch Personen mit hoher Korruptionsneigung geleiteten öffentlichen Auftraggebern zum Verhandlungsverfahren eingeladen werden, wissen, wer den Zuschlag erhalten wird, und geben ihre Angebote entsprechend ab. Die Angebote der Unternehmen, die den Zuschlag erhalten, liegen im Allgemeinen sehr nahe am geschätzten Auftragswert! Die übrigen eingeladenen Unternehmen geben entweder kein Angebot ab oder werden wegen unvollständiger Unterlagen von der Wertung ausgeschlossen!  
Mittlerweile nimmt der Umfang der Belastung, die nicht öffentlich bekannt gemachte Verhandlungsverfahren für den türkischen Haushalt verursachen, jedes Jahr exponentiell zu, und die durch sämtliche nicht öffentlich bekannt gemachten Verhandlungsverfahren entstehenden Mehrkosten werden den Bürgern in Form von Steuern auferlegt! 

5- Die türkische Wirtschaft bedrohender Aspekt der Verhandlungsverfahren: unsere Position im weltweiten Korruptionswahrnehmungsindex!   
Der Korruptionswahrnehmungsindex (CPI) gilt als globaler Indikator, der 180 Länder und Gebiete nach der Wahrnehmung von Korruption im öffentlichen Sektor einstuft. Der Index basiert auf 13 unabhängigen Datenquellen und bewertet die Länder auf einer Skala von 0 bis 100. 0 Punkte stehen für eine hohe Wahrnehmung von Korruption, 100 Punkte hingegen für einen integren öffentlichen Sektor.
Der Korruptionswahrnehmungsindex gilt zugleich als Indikator für die wirtschaftliche und rechtliche Infrastruktur des jeweiligen Landes. Internationale Unternehmen berücksichtigen diesen Index bei ihrer Entscheidung, in Ländern zu investieren oder nicht zu investieren. Die Kreditwürdigkeit eines Landes hängt von seiner Punktzahl und seiner Position in diesem Index ab. Nach den Ergebnissen des im Jahr 2024 für 180 Länder erstellten Korruptionswahrnehmungsindex gilt Folgendes:

• Als Länder mit der geringsten Korruption wurden Dänemark und Finnland ermittelt,
• die Türkei blieb hinter Ländern wie Tansania und Äthiopien zurück und belegte mit 34 Punkten den 107. Platz. 
• Am Ende der Liste befinden sich der Südsudan und Somalia! 

 Anhand der statistischen Daten in Tabelle-1 ist zu untersuchen, in welchem Umfang der Anstieg der nicht öffentlich bekannt gemachten Verhandlungsverfahren zur sich zunehmend verschlechternden Lage des Landes beigetragen hat: 

Tabelle-1 

Wie auch aus Tabelle-1 hervorgeht, belegte die Türkei 2012, als der Anteil der Vergaben im Verhandlungsverfahren bei %9 lag, unter 176 Ländern Platz 54; 2024 fiel sie unter 180 Ländern auf Platz 107 zurück, nachdem der Anteil dieser Beschaffungen auf %43,79 gestiegen war. Anders ausgedrückt: Die Zunahme von Vergaben an vorab bestimmte Adressaten und die entsprechende Durchführung der Vergabeverfahren haben das Korruptionsrisiko erhöht. 

6- Schlussfolgerung und meine Bewertung
Im Fortschrittsbericht der Europäischen Union für 2024 wurde folgende Bewertung vorgenommen: “2023 wurde das Verhandlungsverfahren, das gemessen am Wert beziehungsweise an der Anzahl der Vergaben %30 und %43 aller Vergaben ausmachte, weiterhin übermäßig eingesetzt. Die weitverbreitete Anwendung dieses Verfahrens führt zu Behauptungen über politische Einflussnahme auf die öffentliche Auftragsvergabe. Es muss ein System von Risikoindikatoren entwickelt werden, das mögliche Integritätsprobleme im Beschaffungsprozess erkennt.”
(Siehe https://www.ab.gov.tr/siteimages/birimler/kpb/2024_trkiye_report_tr.pdf)

Im Bericht wurde außerdem ausgeführt, dass die Türkei “die übermäßige Anwendung des Verhandlungsverfahrens, das den Wettbewerb verzerrt und die Transparenz einschränkt, reduzieren und Instrumente zur Bewertung der Vertragserfüllung sowie zur Prüfung des Vertragsmanagements und der Verfahren der öffentlichen Auftragsvergabe im Hinblick auf ihre Wirksamkeit entwickeln” müsse!
Bei einer Analyse der Zwischentöne im Fortschrittsbericht der Europäischen Union ergibt sich Folgendes: 

• Vergaben im Verhandlungsverfahren erfolgen außerhalb des Wettbewerbs und sind keine transparent durchgeführten Beschaffungen! 
• Der von Vergaben im Verhandlungsverfahren erreichte Anteil von %43 ist übermäßig hoch. Es ist offensichtlich, dass dieser Zustand mit der Politisierung der öffentlichen Auftragsvergabe und mit Korruption zusammenhängt. 
• Die bestehenden Institutionen, allen voran die türkische Behörde für öffentliche Auftragsvergabe (KİK), sind unzureichend und ineffektiv, wenn es darum geht, Beschaffungen im Verhandlungsverfahren zu reduzieren und den Bedarf rechtskonform zu decken!
• Es müssen gesetzliche Verbesserungen vorgenommen werden, damit die Verfahren der öffentlichen Auftragsvergabe im öffentlichen Interesse wirksam gestaltet werden! 

 Zusammenfassend ist das Verhandlungsverfahren die Beschaffungsform mit dem höchsten Korruptionsrisiko. Das Ausmaß der Korruption bei den 2024 ohne Bekanntmachung nach Artikel 21 Absatz (b) des Gesetzes durchgeführten Vergaben im Verhandlungsverfahren, deren Volumen 690 Milliarden Lira erreichte, ist so beklagenswert, dass es unser Land sogar hinter afrikanische Stammesstaaten zurückfallen lässt! 

Ruhi ARSLAN

Experte für öffentliche Verwaltung

Vergabeberater