Streitigkeiten im Vergabeverfahren
Probleme und Lösungsvorschläge in Bezug auf Begleitpersonal, das vom Ministerium für nationale Bildung im Rahmen von Dienstleistungsvergaben beschäftigt wird
01. Juni 2026
Behandelt werden Probleme und Lösungsvorschläge hinsichtlich der Aufgabenbeschreibung, Arbeitszeit, SGK-Meldung, Preisanpassung und arbeitsrechtlichen Ansprüche des Begleitpersonals, das vom Ministerium für nationale Bildung im Rahmen von Dienstleistungsvergaben beschäftigt wird
Einleitung
Die Verordnung des Ministeriums für nationale Bildung über den Bildungszugang durch Beförderung (Verordnung) ist eine besondere bildungsverwaltungsrechtliche Regelung, die darauf abzielt, Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf sowie Schüler, die vom Bildungszugang durch Beförderung erfasst sind, sicher, regelmäßig und ohne Unterbrechung zu Schulen/Einrichtungen zu befördern. Das Begleitpersonal, das einen wichtigen Teil dieser Dienstleistung bildet, wird in der Praxis jedoch häufig durch Dienstleistungsvergaben im Rahmen des Gesetzes Nr. 4734 über die öffentliche Auftragsvergabe beschafft und erfüllt tatsächlich Aufgaben wie die Begleitung im Schulbus, die Unterstützung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf während der Unterrichtszeiten in der Schule sowie die Hilfe bei Selbstversorgung und Reinigung. Diese Struktur birgt erhebliche Risiken von Rechtsverlusten im Hinblick auf die Rechtsvorschriften über die öffentliche Auftragsvergabe, das Preisanpassungssystem bei Dienstleistungen, die Personalkosten, die SGK-Meldung, Arbeitszeitnachweise, Abschlagszahlungen, die Sicherung des Arbeitsentgelts und das Arbeitsrecht.
Der Bildungszugang durch Beförderung ist keine klassische Beförderungsdienstleistung. Bei dieser Dienstleistung kommen die Verpflichtung des Staates zur Gewährleistung des Rechts auf Bildung, die Sicherheit von Leib und Leben des Schülers, der sonderpädagogische Förderbedarf, die effiziente Verwendung öffentlicher Mittel und die Anforderungen des Vergabe-/Vertragsrechts gleichzeitig zum Tragen. Daher kann die Schülerbeförderung nicht lediglich als Bereitstellung eines Fahrzeugs und eines Fahrers angesehen werden; insbesondere auf Strecken, auf denen Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf befördert werden, steht die Stellung des Begleitpersonals im Mittelpunkt der Dienstleistung.
In der Verordnung des MEB ist das Begleitpersonal als die Person geregelt, die in Schulbussen eingesetzt wird, mit denen Schüler/Kursteilnehmer mit sonderpädagogischem Förderbedarf befördert werden. Nach den Änderungen von 2024 wurde dem Begleitpersonal jedoch nicht nur die Aufgabe der Begleitung im Schulbus übertragen; ihm wurden auch Aufgaben außerhalb des Fahrzeugs auferlegt, etwa während der Unterrichtszeiten Aufgaben für die ihm anvertrauten Schüler/Kursteilnehmer wahrzunehmen, bei Gesundheit, Ernährung, Selbstversorgung und Reinigung zu helfen und die Bereiche zu reinigen, in denen der Schüler unterrichtet wird. (Siehe: Verordnung des Ministeriums für nationale Bildung über den Bildungszugang durch Beförderung, m.13, m.14, m.15, m.16.)
Diese gemischte Struktur macht den rechtlichen Status des Begleitpersonals unklar. Das Begleitpersonal wird einerseits in die Stellung einer im Schulbus eingesetzten Begleitperson, andererseits in die Stellung von sonderpädagogischem Unterstützungspersonal und zudem in die Stellung von Personal versetzt, das innerhalb der Schule Hilfe bei Betreuung und Reinigung leistet. Demgegenüber kann die Vergütung für die Arbeit des Begleitpersonals nicht allein dadurch gewährleistet werden, dass in den Vergabeunterlagen eine Position für den Bruttomindestlohn vorgesehen wird. Die Arbeitszeiten des Begleitpersonals, sein Anspruch auf zusätzliche Vergütung für Mehrarbeit, die Tage der SGK-Meldung, die Preisanpassung, die Ferienzeiten sowie seine Anteile an Arbeitszeitnachweisen und Abschlagszahlungen müssen eindeutig geregelt werden.
Im Hinblick auf den auf das Recht der öffentlichen Auftragsvergabe ausgerichteten Publikationsansatz von Kılıç Hukuk ve Danışmanlık besteht die Angelegenheit nicht nur in den Kostenrisiken der Auftragnehmerunternehmen. Das eigentliche Problem liegt darin, dass die aus dem Vergaberecht und den sozialversicherungsrechtlichen Vorschriften resultierenden Rechte des im Wege der Vergabe beschafften Begleitpersonals nicht hinreichend gesichert werden, obwohl dieses Personal die tatsächliche Last der Bildungsdienstleistung des Ministeriums trägt. Unter diesem Gesichtspunkt besteht der Zweck des Artikels darin, einen der sensiblen Bereiche aufzuzeigen, in denen das Recht der öffentlichen Auftragsvergabe und menschliche Arbeit aufeinandertreffen.
1. Warum wird im Ministerium für nationale Bildung Begleitpersonal beschäftigt?
Begleitpersonal wird in erster Linie eingesetzt, um zu gewährleisten, dass Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf (Schüler, die sich hinsichtlich ihrer individuellen Merkmale, ihrer Entwicklung und ihrer Bildungskompetenzen in erheblichem Maße von Gleichaltrigen unterscheiden und daher zusätzliche Maßnahmen wie sonderpädagogische Förderung, Förderunterricht, eine angepasste Lernumgebung, Beratung, barrierefreie Beförderung oder Begleitung benötigen, um ihr Recht auf Bildung tatsächlich wahrnehmen zu können.) sicher in den Schulbus einsteigen, im Fahrzeug sicher befördert und beim Betreten und Verlassen der Schule/Einrichtung geschützt werden. Daher machen das Alter, die Behinderung, Kommunikationsschwierigkeiten, Mobilität, der Bedarf an Hilfe bei der Selbstversorgung oder Verhaltensmerkmale von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf eine Begleitdienstleistung erforderlich, die über ein gewöhnliches Modell der Schülerbeförderung hinausgeht. Obwohl für unser Land keine genaue Zahl angegeben werden kann, wird angenommen, dass es in den Jahren 2024-2025 durchschnittlich mehr als 140.000 Schüler an privaten Bildungseinrichtungen gibt.
In der Verordnung des MEB ist der Bedarf an Begleitpersonal für die Beförderung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf und Kursteilnehmern geregelt. Nach der Verordnung wird in diesen Fahrzeugen Begleitpersonal eingesetzt, das die in der Verordnung über Schulbusse festgelegten Voraussetzungen erfüllt. Darüber hinaus gelten Personen mit einem Abschluss in Bereichen wie medizinische Notfalldienste, Kranken- und Altenpflege, Krankenpflege sowie Kindesentwicklung und -erziehung als bevorzugt; sofern Personal mit diesen Qualifikationen nicht verfügbar ist, kann den Verwandten ersten Grades der beförderten Schüler/Kursteilnehmer mit sonderpädagogischem Förderbedarf Vorrang eingeräumt werden. (Siehe: Verordnung des MEB über den Bildungszugang durch Beförderung m.14) Obwohl die Zahl des Begleitpersonals in unserem Land nicht genau bekannt ist, wird geschätzt, dass sie nicht unter 10.000 Personen liegt.
Nach den Rechtsvorschriften des MEB lassen sich die Gründe für die Beschäftigung von Begleitpersonal unter vier Überschriften zusammenfassen:
- Verringerung des Risikos, dass der Schüler beim Ein- und Aussteigen stürzt, im Fahrzeug keinen Sicherheitsgurt anlegt, an der falschen Stelle aussteigt oder sich gefährlich verhält,
- Gewährleistung des Schulzugangs von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf durch eine sichere Beförderung und damit Sicherung des Rechts dieser Schüler auf Bildung,
- Bereitstellung der Unterstützung durch einen Erwachsenen, um Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf Hilfe zu leisten (bei Selbstversorgung, Ernährung, Kommunikation und Orientierung),
- Verbesserung der Weitergabe von Problemen, die während der Beförderung auftreten, an die Schulleitung und die Familie.
Diese Gründe rechtfertigen es jedoch nicht, das Begleitpersonal in einen unbegrenzten und unklaren Aufgabenbereich zu drängen. Die Beschäftigung von Begleitpersonal kann aus pädagogischen und sicherheitsbezogenen Gründen zwingend erforderlich sein; diese Notwendigkeit darf jedoch nicht als Begründung dafür dienen, die Rechte des Begleitpersonals in Bezug auf Arbeitsentgelt, SGK, Arbeitszeit, Urlaub und Preisanpassung ungeklärt zu lassen.
2. In welcher Form wird Begleitpersonal beim MEB beschäftigt?
In der Praxis des MEB wird Begleitpersonal überwiegend im Rahmen von Dienstleistungsvergaben zur Beförderung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf beschafft, die von den Provinz- oder Bezirksdirektionen für nationale Bildung durchgeführt werden. Diese Vergabeverfahren werden nach den Bestimmungen des Gesetzes Nr. 4734 über die öffentliche Auftragsvergabe durchgeführt, und mit dem Auftragnehmer, der den Zuschlag erhält, wird im Rahmen des Gesetzes Nr. 4735 über öffentliche Auftragsverträge ein Vertrag geschlossen. In der Phase der Vertragsdurchführung werden die Allgemeinen Bedingungen für Dienstleistungen, die Verordnung über die Prüfung und Abnahme von Dienstleistungen, die Verwaltungsbedingungen, die technischen Spezifikationen und der Vertragsentwurf gemeinsam angewandt.
Aus den Entscheidungen des Ausschusses für öffentliche Auftragsvergabe geht hervor, dass bei Vergabeverfahren zur Beförderung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf eine gesonderte Position für das Begleitpersonal vorgesehen wird, dessen Arbeitsentgelt auf der Grundlage des Bruttomindestlohns bewertet wird und sämtliche Aufwendungen für das Begleitpersonal dem Auftragnehmer auferlegt werden. Beispielsweise wurde in der Entscheidung über das Vergabeverfahren zur Beförderung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf in Mardin/Kızıltepe festgehalten, dass in jedem zur Beförderung eingesetzten Fahrzeug eine Begleitperson beschäftigt wird, sämtliche Aufwendungen für das Begleitpersonal vom Auftragnehmer zu tragen sind, für das Begleitpersonal der Bruttomindestlohn vorzusehen ist und im Einheitspreisangebotsverzeichnis eine gesonderte Position eingerichtet wird. (Siehe: KİK, Entscheidung vom 19.10.2022 mit der Nummer 2022/UH.II-1267)
In diesem System ist das Begleitpersonal arbeitsrechtlich grundsätzlich Arbeitnehmer des Auftragnehmers. Im täglichen Ablauf kontrollieren jedoch die Schulleitung, der stellvertretende Schulleiter und die diensthabende Lehrkraft die Aufgaben des Begleitpersonals; Arbeitszeitnachweise, Fahrzeugkontrolle, Schülerliste, Fehlzeiten und Beförderungsordnung werden von der Schulleitung überwacht. Dies schafft eine umstrittene Grenze zwischen der Kontrollbefugnis des öffentlichen Auftraggebers und dem Weisungsrecht des Arbeitgebers.
Obwohl die Kosten für das Begleitpersonal in den meisten Vergabeunterlagen als Bestandteil der Beförderungsdienstleistung ausgewiesen werden, wird das tatsächliche Arbeitsverhältnis komplexer, weil die in der Verordnung vorgesehenen Aufgaben über den Einsatz im Fahrzeug hinausgehen. Wenn sich das Begleitpersonal nicht nur morgens und abends im Schulbus aufhält, sondern den Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf während der gesamten Unterrichtszeit in der Schule unterstützt, müssen Arbeitszeit, Arbeitsentgelt und Anzahl der SGK-Tage entsprechend festgelegt werden.
3. Rechtsverluste des Begleitpersonals im Rahmen der Rechtsvorschriften des MEBDie Benachteiligung des Begleitpersonals beruht nicht auf einem einzigen Grund. Das Problem ergibt sich aus der Unvereinbarkeit zwischen der weit gefassten Aufgabenbeschreibung in der Verordnung des MEB und der engen Kosten-/Zahlungslogik der Vergabeunterlagen. Diese Unvereinbarkeit kann zu Rechtsverlusten in den Bereichen Arbeitnehmerrechte, soziale Sicherheit, Preisanpassung, Aufgabenbeschreibung, Arbeitsschutz und Arbeitssicherheit, Sicherung der Entgeltzahlung und vertragliche Haftung führen.
3.1. Probleme aufgrund des unklaren Status des BegleitpersonalsObwohl das Begleitpersonal in der Verordnung als im Schulbus eingesetzte Person definiert wird, sind seine Aufgaben nicht auf das Fahrzeug beschränkt. Die Verordnung sieht vor, dass sich das Begleitpersonal während der Unterrichtszeiten in der Schule/Einrichtung aufhält, den ihm anvertrauten Schülern/Kursteilnehmern bei Gesundheit, Ernährung, Selbstversorgung und Reinigung hilft und sogar die Bereiche reinigt, in denen die ihm anvertrauten Schüler unterrichtet werden. Diese Regelung löst das Begleitpersonal aus der Rolle einer Begleitperson im Schulbus und bringt es in die Nähe von schulischem Unterstützungspersonal. (Siehe: Verordnung des MEB über den Bildungszugang durch Beförderung, m. 15)
Der unklare Status des Begleitpersonals führt zu einigen der nachstehend aufgeführten erheblichen Nachteile für dieses Personal:
- Die tägliche Arbeitszeit des Begleitpersonals wird nicht eindeutig festgelegt.
- Es wird streitig, ob die innerhalb der Schule erteilten Anweisungen Arbeitgeberweisungen oder verwaltungsrechtliche Kontrollen darstellen.
- Behauptungen in Bezug auf Arbeitsunfälle, Disziplinarmaßnahmen, Haftung und außerhalb des Aufgabenbereichs verrichtete Arbeit nehmen zu.
- Die für die Begleitung im Fahrzeug kalkulierten Personalkosten decken die Betreuungs-/Reinigungsleistungen innerhalb der Schule nicht ab.
Wenn sich das Begleitpersonal morgens bereits vor der ersten Abholstelle eines Schülers im Fahrzeug befindet, tagsüber in der Schule die Bedürfnisse des Schülers mit sonderpädagogischem Förderbedarf unterstützt und den Schüler am Ende des Tages erneut im Fahrzeug begleitet und übergibt, ist es unmöglich, diese Arbeit als einfache Arbeit während der “Beförderungszeit” anzusehen. Die tatsächliche Arbeitszeit kann in vielen Fällen nahezu einen ganzen Arbeitstag umfassen. Dennoch kann es im Hinblick auf Teilzeitarbeit, Arbeitszeitnachweise und SGK-Meldungen zu Rechtsverlusten führen, wenn die Kosten für das Begleitpersonal in den Vergabeunterlagen lediglich als Position für das tägliche Arbeitsentgelt geregelt werden.
Die aufgrund von Arbeitszeitnachweisen in der SGK-Praxis mögliche Meldung fehlender Tage muss mit der tatsächlichen Arbeitsgestaltung übereinstimmen. Liegt kein Teilzeitarbeitsvertrag vor oder gibt der Arbeitszeitnachweis die tatsächlichen Arbeitsstunden nicht korrekt wieder, können Meldungen fehlender Tage nachträglich das Risiko von Beitragsnachforderungen und Verwaltungsgeldbußen begründen. Der wesentliche Nachteil für das Begleitpersonal besteht hingegen darin, dass die Stunden, in denen es sich tatsächlich in der Schule aufhält, nicht als Arbeitszeit angerechnet oder der SGK unvollständig gemeldet werden. (Siehe: Arbeitsgesetz Nr. 4857 m.8, m.32, m.41 und Verordnung über Arbeitszeiten; SGK-Praxis zu fehlenden Tagen und Arbeitszeitnachweisen sowie Bestimmungen der Allgemeinen Bedingungen für Dienstleistungen zur Entgeltkontrolle)
3.3. Entgeltverluste an arbeitsfreien Tagen aufgrund von Ferien, höherer Gewalt usw.In einigen Vergabeunterlagen finden sich Regelungen, wonach das Begleitpersonal für Tage, an denen die Schulen wegen Zwischenferien, Semesterferien, Zeugnisferien, verwaltungsbedingt angeordneter Ferien oder höherer Gewalt geschlossen sind, kein Arbeitsentgelt erhalten soll. Solche Regelungen sind zusammen mit den Möglichkeiten zu bewerten, dass das Begleitpersonal während der Vertragslaufzeit vom Auftragnehmer beschäftigt wird, das Arbeitsverhältnis fortbesteht und es tatsächlich zur Arbeitsleistung bereitgehalten wird.
Auch in Entscheidungen der KİK wurden solche Regelungen in Vergabeunterlagen wiedergegeben und Fragen dazu erörtert, an welchen Tagen Zahlungen an das Begleitpersonal geleistet werden, dass Zahlungen für Fahrzeuge auf der Grundlage der tatsächlich geleisteten Arbeitstage erfolgen und dass dem Begleitpersonal in bestimmten Ferienzeiten kein Arbeitsentgelt gezahlt wird. Für das Begleitpersonal bedeutet dies, dass die Sicherung des Arbeitsentgelts selbst bei fortbestehender Vertragslaufzeit unterbrochen wird.
3.4. Problem der nicht vollständigen Weitergabe von Erhöhungen der Mindestarbeitsentgelte an das BegleitpersonalDas Begleitpersonal wird im Allgemeinen auf der Grundlage des Bruttomindestlohns kalkuliert. Daher wirkt sich jede Erhöhung des Mindestlohns unmittelbar auf das Arbeitsentgelt des Begleitpersonals, den SGK-Arbeitgeberanteil, den Beitrag zur Arbeitslosenversicherung, mittelbare Kosten wie Abfindung/Urlaub/Mehrarbeit und die Vertragskosten des Auftragnehmers aus.
Das Preisanpassungssystem bei Dienstleistungen ist daher von erheblicher Bedeutung. Nach der Mitteilung der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe aus dem Jahr 2023 wurden mit dem Präsidialbeschluss Nr. 6902 die Grundsätze der Preisanpassung bei Dienstleistungen geändert; bei Dienstleistungen mit einer Vertragslaufzeit von mehr als 365 Kalendertagen wurde die Aufnahme einer Preisanpassungsregelung für sämtliche Einsatzfaktoren verpflichtend, während bei Dienstleistungen mit einer Vertragslaufzeit von nicht mehr als 365 Kalendertagen, bei denen die Zahl des Personals in den Vergabeunterlagen festgelegt ist und vorgesehen wird, dass die gesamte wöchentliche Arbeitszeit beim öffentlichen Auftraggeber erbracht wird, die Aufnahme einer Preisanpassungsregelung aufgrund von Änderungen des Arbeitsentgelts verpflichtend wurde. (Siehe: Mitteilung der Behörde für öffentliche Auftragsvergabe, 07.03.2023; Änderung der Grundsätze der Preisanpassung durch den Präsidialbeschluss Nr. 6902. Ferner Grundsätze über die bei Dienstleistungen anzuwendende Preisanpassung m.5, m.6, m.7 und m.9.)
Der problematische Bereich für das Begleitpersonal besteht darin, dass Vergabeverfahren zur Beförderung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf häufig auf ein Schuljahr begrenzt sind und 365 Kalendertage nicht überschreiten. Zudem wird in den Unterlagen möglicherweise nicht eindeutig angegeben, ob das Begleitpersonal seine gesamte wöchentliche Arbeitszeit beim öffentlichen Auftraggeber erbringt. In diesem Fall wird streitig, ob eine Regelung zur Preisanpassung für Personalkosten verpflichtend ist oder im Ermessen des öffentlichen Auftraggebers liegt. Das Arbeitsentgelt des Begleitpersonals ist jedoch an den Bruttomindestlohn gebunden, und eine Erhöhung des Mindestlohns fällt unmittelbar in den Bereich der Arbeitnehmerrechte.
Zusammenfassend werden die wesentlichen Nachteile bei der Weitergabe von Mindestlohnerhöhungen nachstehend aufgeführt:
- Ist die Preisanpassungsregelung in den Vergabeunterlagen nicht eindeutig, kann der Auftragnehmer die gestiegenen Personalkosten möglicherweise nicht tragen und diese Belastung in Form verspäteter/unvollständiger Zahlungen an das Begleitpersonal weitergeben.
- Wird nicht eindeutig angegeben, ob das Begleitpersonal seine gesamte wöchentliche Arbeitszeit beim öffentlichen Auftraggeber erbringt, wird das Preisanpassungssystem zweifelhaft.
- Wenn die Erhöhung des Mindestlohns so ausgelegt wird, als sei sie nur auf den reinen Arbeitslohn anzuwenden, können die Auswirkungen auf den SGK-Arbeitgeberanteil, die Arbeitslosenversicherung, die Mehrarbeit und die allgemeinen Kosten unvollständig berechnet werden.
- Werden Zwischenferien, Zeugnisferien, verwaltungsbedingt angeordnete Ferien und durch höhere Gewalt bedingte arbeitsfreie Tage von der Entgeltzahlung ausgenommen, wird die tatsächliche Weitergabe des erhöhten Mindestlohns unterbrochen.
- Werden Abschlagszahlungen und Preisanpassungen verspätet gezahlt, führt der Umstand, dass das Begleitpersonal nicht rechtzeitig auf sein Arbeitsentgelt zugreifen kann, zum Verlust sozialer Rechte.
Bei Dienstleistungen, die nicht auf dem Einsatz von Personal beruhen, bei denen jedoch Arbeitskosten unter den in den Angebotspreis einzubeziehenden Aufwendungen aufgeführt sind, sind die Angebote der Bieter auszuschließen, die in der Einheitspreis-Angebotstabelle in der für die jeweiligen Arbeitskosten vorgesehenen Zeile ein Angebot unterhalb der nach den einschlägigen Rechtsvorschriften zu berechnenden Mindestarbeitskosten einschließlich Vertrags- und Gemeinkosten abgeben. Für das Begleitpersonal zeigt dieser Grundsatz, dass in der Angebotsphase die Mindestarbeitskosten nicht unterschritten werden dürfen und dass in der Vertragsphase die Erhöhung des Mindestlohns tatsächlich gewahrt werden muss. (Siehe: Allgemeine Bekanntmachung über die öffentliche Auftragsvergabe, m.78.3 und m.78.3.1 sowie die Entscheidung der KİK mit der Nummer 2025/UH.I-578)
3.5. Wenn in den Vergabeunterlagen keine oder eine unvollständige Regelung zur Preisanpassung getroffen wird, erleidet das Begleitpersonal NachteileDie Grundsätze der Preisanpassung werden angewandt, um objektive Kostenänderungen während der Vertragslaufzeit auszugleichen. Da die Vergütung des Begleitpersonals unmittelbar an den Mindestlohn gekoppelt ist, beeinträchtigt das Fehlen oder die unvollständige Regelung einer Preisanpassung nicht nur das wirtschaftliche Gleichgewicht des Auftragnehmers, sondern auch die Vergütungssicherheit des Begleitpersonals. Insbesondere bei Ausschreibungen für ein Schuljahr, deren Vertragslaufzeit nahezu einem Kalenderjahr entspricht, stellt eine Erhöhung des Mindestlohns ein vorhersehbares Risiko dar.
Nach den Grundsätzen zur Preisanpassung bei Dienstleistungen wird bei Arbeiten, für die in den Vergabeunterlagen die Anzahl der Beschäftigten festgelegt ist und die vollständige wöchentliche Arbeitszeit beim öffentlichen Auftraggeber eingesetzt werden soll, die Differenz zwischen den zum Zeitpunkt des Vergabeverfahrens berechneten Bruttokosten und den Bruttokosten im Ausführungsmonat unabhängig von der Preisanpassungsformel gezahlt oder abgezogen. Ist eine Vergütung vorgesehen, die um einen bestimmten Prozentsatz über dem Bruttomindestlohn liegt, werden die der Preisanpassung zugrunde liegenden Bruttokosten anhand der im Ausführungsmonat tatsächlich gezahlten Vergütung bestimmt und der Bruttoerhöhungssatz des Mindestlohns angewandt. Mindestarbeitskosten: Die Summe aus dem am Tag des Vergabeverfahrens geltenden Bruttomindestlohn oder der in den Verwaltungsbedingungen als Prozentsatz (%) über dem Bruttomindestlohn festgelegten Vergütung (einschließlich der Vergütungen für nationale Feiertage und allgemeine arbeitsfreie Tage sowie Überstunden), sonstigen arbeitsbezogenen Zahlungen wie Verpflegungs- und Fahrtkostenzuschüssen in Geld, die bei der Berechnung des beitragspflichtigen Verdienstes zugrunde gelegt werden, sowie den Arbeitgeberbeiträgen zur Sozialversicherung bildet die Mindestarbeitskosten. (Siehe: Grundsätze zur Preisanpassung bei Dienstleistungen, m.6 und die Mitteilung der KİK vom 07.03.2023.)
Aus diesem Grund darf bei den Ausschreibungen des MEB zur Beförderung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf die Anwendung einer Preisanpassung für das Begleitpersonal nicht dem Ermessen des öffentlichen Auftraggebers überlassen werden. Solange die Vergütung des Begleitpersonals an den Mindestlohn gekoppelt ist, muss die Preisanpassung für Arbeitskosten eindeutig und verbindlich geregelt werden.
3.6. Benachteiligung aufgrund der fehlenden gesonderten Vergütung der vom Begleitpersonal innerhalb der Schule ausgeführten Unterstützungs- und ReinigungsarbeitenDie Verordnung weist dem Begleitpersonal die Aufgabe zu, die Schüler bei ihren gesundheitlichen, ernährungsbezogenen, persönlichen Pflege- und Reinigungsbedürfnissen zu unterstützen und außerdem die Bereiche zu reinigen, in denen die Schüler unterrichtet werden. Diese Aufgaben sind jedoch keine natürliche Erweiterung der Beförderungsleistung. Die Unterstützung bei der persönlichen Pflege ist eine sonderpädagogische Unterstützungsleistung; die Reinigung des Unterrichtsbereichs hat hingegen den Charakter einer Reinigungsleistung. Werden diese Arbeiten dem Begleitpersonal in den Vergabeunterlagen ohne gesonderte Kostenvergütung auferlegt, beeinträchtigt dies dessen Aufgabenbeschreibung und Vergütungsanspruch.
Aus vergaberechtlicher Sicht ist der öffentliche Auftraggeber verpflichtet, die von ihm beschaffte Leistung eindeutig, vergleichbar und kalkulierbar zu beschreiben. Da bei Dienstleistungen, bei denen die Aufgabenbeschreibung im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit und die Art der Leistung umstritten ist, auch die Kostenkalkulation und letztlich die Erstellung des Angebots unbestimmt sein werden, steht außer Frage, dass die Bieter für dieselbe Leistung Angebote nach unterschiedlichen Kriterien abgeben werden. Die Aufgaben des Begleitpersonals zur Unterstützung und Reinigung innerhalb der Schule sind entweder aus der Verordnung zu streichen oder als gesonderte Arbeits- und Leistungsposition separat zu kalkulieren.
4. Welche Arten von Änderungen sollten an den Rechtsvorschriften des MEB vorgenommen werden?Um die Rechtsverluste des Begleitpersonals zu beseitigen, reicht es nicht aus, lediglich kleinere Korrekturen an den Vergabeunterlagen vorzunehmen. Die Ursache des Problems liegt in der Unvereinbarkeit zwischen der Aufgabenbeschreibung in der Verordnung des MEB und der Berechnung der Arbeitskosten nach den Vergabe- und Vertragsvorschriften. Daher müssen die Verordnung, die technischen Musterbedingungen, die Regelungen der Verwaltungsbedingungen, die Berechnungslogik für den geschätzten Auftragswert im Modul für beförderte Schüler (Bei Ausschreibungen zur Beschaffung von Beförderungsleistungen wird der geschätzte Auftragswert über das Modul für beförderte Schüler nach der vom Ministerium festgelegten Formel zur Ermittlung des geschätzten Auftragswerts berechnet) und die Unterlagen zu den Abschlagszahlungen gemeinsam geändert werden.
4.1. Das Begleitpersonal ist in zwei unterschiedlichen Statusgruppen zu regelnDer Status des Begleitpersonals ist in der Verordnung in zwei Gruppen zu unterteilen: Begleitdienst im Schultransport und sonderpädagogischer Unterstützungsdienst innerhalb der Schule. Dem Begleitpersonal darf nicht die Aufgabe übertragen werden, für Hygiene und Sauberkeit der Unterrichtsbereiche zu sorgen.
Tabelle-1: Status des Begleitpersonals und die zu übertragenden Aufgaben
Status | Aufgabenbereich | Rechtsfolge |
Begleitpersonal im Schultransport | Begleitung im Fahrzeug, Sicherheit beim Ein- und Aussteigen, Übergabe der Schüler, Kommunikation zwischen Eltern, Schule und Schultransportdienst | Gesonderte Arbeitsposition innerhalb der Beförderungsleistung; die Arbeitszeit muss auf den Dienst im Schultransport beschränkt sein. |
Sonderpädagogisches Unterstützungspersonal innerhalb der Schule | Persönliche Pflege, Verpflegung, Anleitung und Unterstützung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf in der Schule während der Unterrichtszeiten | Gesonderte Leistungs-/Arbeitsposition oder Personalregelung des MEB; Vollzeit-/Teilzeitarbeit und SGK sind eindeutig zu regeln. |
Reinigungspersonal | Hygiene und Reinigung der Unterrichtsbereiche | Darf dem Begleitpersonal nicht auferlegt werden; ist als gesonderte Reinigungsleistung oder im Rahmen des Schulpersonals zu regeln. |
Die Bestimmung, wonach das Begleitpersonal die Bereiche reinigen soll, in denen die Schüler unterrichtet werden, ist mit der Beförderungs- und Begleitleistung unvereinbar. Diese Aufgabe überschreitet die Grenze der Unterstützung bei der unmittelbaren persönlichen Pflege des Schülers und erlangt den Charakter einer Reinigungsleistung. Daher ist die Reinigungsaufgabe aus der Verordnung zu streichen oder als gesonderte Position für Reinigungsleistungen zu regeln.
Um Benachteiligungen aufgrund von Rechtsverlusten zu beseitigen, die aus Fehlern bei der Arbeitszeit, der Vergütung und der Meldung an die SGK entstehen, ist der Verordnung folgende Bestimmung hinzuzufügen: “Die tägliche und wöchentliche Arbeitszeit des Begleitpersonals wird in den Vergabeunterlagen und im Arbeitsvertrag eindeutig angegeben. Die Zeiten, in denen sich das Begleitpersonal im Schultransportfahrzeug aufhält, sowie die Zeiten, in denen es während der Unterrichtszeiten tatsächlich in der Schule/Einrichtung tätig ist, gelten als Arbeitszeit. Ist eine Teilzeitbeschäftigung vorgesehen, wird ein schriftlicher Teilzeitarbeitsvertrag abgeschlossen; die Meldungen an die SGK erfolgen in Übereinstimmung mit der tatsächlichen Arbeitsleistung und den den Rechtsvorschriften entsprechenden Arbeitszeiterfassungen.”
4.3. Erhöhungen des Mindestlohns und die Preisanpassung müssen für das Begleitpersonal verbindlich seinIn den Rechtsvorschriften des MEB ist ausdrücklich festzulegen, dass bei Ausschreibungen zur Beförderung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf eine Regelung zur Preisanpassung für die Arbeitskosten des Begleitpersonals zwingend erforderlich ist. Die Diskussion darüber, ob die Vertragslaufzeit 365 Tage überschreitet oder ob die gesamte wöchentliche Arbeitszeit beim öffentlichen Auftraggeber eingesetzt wird, darf nicht verhindern, dass das Begleitpersonal von der Erhöhung des Mindestlohns profitiert.
Die vorzunehmende Regelung kann wie folgt lauten: “Die Vergütung des im Rahmen der Beförderung von Schülern/Kursteilnehmern mit sonderpädagogischem Förderbedarf einzusetzenden Begleitpersonals wird als Bruttomindestlohn oder als ein bestimmter Betrag über dem Bruttomindestlohn festgelegt. Erhöhungen des Mindestlohns werden unter Einbeziehung des Arbeitgeberanteils an den SGK-Beiträgen, der Arbeitslosenversicherung, der Überstundenvergütung und der Vergütungen für nationale Feiertage, allgemeine arbeitsfreie Tage, Fahrt und Verpflegung in die Arbeitskosten einbezogen. Diese Erhöhungen werden dem Auftragnehmer im Rahmen der Grundsätze zur Preisanpassung bei Dienstleistungen gezahlt und rechtzeitig in der Vergütung des Begleitpersonals berücksichtigt.”
Diese Regelung verringert sowohl den durch unvorhergesehene Arbeitskosten verursachten Druck auf die Auftragnehmerunternehmen als auch das Risiko einer unvollständigen Zahlung der Vergütung des Begleitpersonals. Darüber hinaus sind die Berechnung der Preisanpassung zusammen mit der Abschlagszahlung und der Nachweis der Vergütung des Begleitpersonals durch einen Bankzahlungsbeleg verbindlich vorzuschreiben.
4.4. Der geschätzte Auftragswert für die Schülerbeförderung muss die Arbeitskosten des Begleitpersonals vollständig ausweisenDer von den öffentlichen Auftraggebern ermittelte geschätzte Auftragswert darf nicht allein anhand von Fahrzeugen, Strecken und Tagen berechnet werden. Der Bruttolohn des Begleitpersonals, der Arbeitgeberbeitrag zur SGK, die Arbeitslosenversicherung, gegebenenfalls Verpflegungs- und Fahrtkosten, Überstunden, nationale Feiertage und allgemeine arbeitsfreie Tage, die Teilnahme an Schulungs-/Kursbesprechungen, Ersatzpersonal, Arbeitsschutz, Zertifikats- und Schulungskosten müssen gesondert ausgewiesen werden. Die Berechnungen des geschätzten Auftragswerts für die Beförderung müssen diese Bestandteile in gesonderten Zeilen ausweisen, und die Berechnungstabelle ist in die Vergabeakte aufzunehmen.
4.5. Der Akte zur Abschlagszahlung sind Vergütungs-, SGK- und Kontrollunterlagen beizufügenDie dem Begleitpersonal zu zahlende Vergütung muss fristgerecht, vollständig und in einer Weise gezahlt werden, die keine Rechtsverluste verursacht. Hierfür sind in den Rechtsvorschriften Regelungen zur Gewährleistung der Kontrolle und Überwachung zu treffen.
Das MEB sollte zudem für die Beförderungsleistungen für Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf eine standardisierte Tabelle zu Vergütungszahlungen und Vertragsstrafen erstellen. In dieser Tabelle sind neben den Unterlagen zur Vergütung, auf die das Begleitpersonal Anspruch hat, auch Verstöße im Hinblick auf Sanktionen einzeln zu regeln (wie die Abwesenheit im Fahrzeug, der Einsatz nicht genehmigten Personals, das Absetzen eines Schülers am falschen Ort, die unterlassene Kontrolle der Sicherheitsgurte, die Nichtzahlung der Vergütungen, die unvollständige Meldung der SGK-Beiträge, eine wahrheitswidrige Arbeitszeiterfassung und die Nichtberücksichtigung der Preisanpassung in der Vergütung des Begleitpersonals).
Die Rechtsvorschriften des MEB sind zu verbessern, sodass die in Tabelle-2 aufgeführten Aspekte verbindlich und kontrollierbar werden.
Tabelle-2: Vorzunehmende Änderungen zur Kontrolle der an das Begleitpersonal zu zahlenden Vergütungen.
Dokument | Warum sollte es verpflichtend sein? |
Arbeitszeitnachweis des Begleitpersonals | Er ist zur Feststellung der tatsächlichen Arbeitszeit und der Arbeitstage erforderlich. |
Bankbeleg über die Lohnzahlung | Er ist erforderlich, um nachzuweisen, dass der Lohn tatsächlich gezahlt wurde. |
SGK-Beitragsfestsetzung und Leistungsmitteilung | Sie ist zur Überprüfung der gemeldeten Beitragstage und Einkünfte erforderlich. |
Lohnabrechnung oder Entgeltabrechnung | Sie ist erforderlich, um Brutto- und Nettolohn, Abzüge und Zusatzleistungen auszuweisen. |
Berechnungstabelle zur Preisanpassung | Sie ist erforderlich, um nachzuweisen, dass die Erhöhung des Mindestlohns bei den Personalkosten des Begleitpersonals berücksichtigt wurde. |
Kontrollformular der Schulleitung (erstellt durch die Kontrollstelle) | Es ist erforderlich, um zu bestätigen, dass die Leistung tatsächlich, sicher und vertragsgemäß erbracht wurde, und um die erforderliche Vergütung zu zahlen oder Vertragsstrafen abzuziehen. |
4.6. Der Standard für die berufliche Ausbildung und Zertifizierung des Begleitpersonals sollte gestärkt werden
Bei Begleitpersonal, das mit Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf arbeitet, reichen Kenntnisse über die Begleitung im Fahrzeug allein nicht aus. Es sollte ein beruflicher Ausbildungsstandard für grundlegende Sensibilisierung im Bereich Sonderpädagogik, Intervention in Krisensituationen, Kommunikation, Privatsphäre, Kinderschutz, Erste Hilfe, Notfallmanagement und Unterstützung bei der persönlichen Pflege eingeführt werden. Eine weitere Stärkung dieser Schulungen und ihre Durchführung mit Unterstützung des Gesundheitsministeriums und der AFAD wird auch die Qualität der Leistung erhöhen.
5. Fazit und unsere VorschlägeDas vom Ministerium für nationale Bildung im Rahmen von Vergabeverfahren für Dienstleistungen eingesetzte Begleitpersonal gehört zu den im Alltag nicht sichtbaren Sicherungen des Rechts auf Bildung. Dennoch sind in der gegenwärtigen Praxis der Status, die Aufgabenbeschreibung, die Arbeitszeit, die Lohnsicherung, die SGK-Meldung, die Preisanpassung, die Kontrolle der Abschlagszahlungen und die schulischen Aufgaben des Begleitpersonals nicht hinreichend klar. Diese Unklarheit führt dazu, dass das Begleitpersonal Rechtsverluste erleidet, Auftragnehmer einem Druck durch unvorhersehbare Personalkosten ausgesetzt sind und die öffentlichen Auftraggeber mit Vertrags- und Kontrollstreitigkeiten konfrontiert werden.
Zur Behebung der Probleme des Begleitpersonals unterbreiten wir als Kılıç Hukuk folgende Vorschläge:
- Der dienstrechtliche Status des Begleitpersonals sollte in zwei getrennte Kategorien unterteilt werden: “Begleitpersonal im Schultransport” und “schulisches Unterstützungspersonal für Sonderpädagogik”.
- Die dem Begleitpersonal übertragene “Aufgabe der Reinigung des Bildungsbereichs” sollte abgeschafft oder als gesonderte Dienstleistungs-/Personalkostenposition ausgestaltet werden.
- Alle tatsächlichen Zeiten, die das Begleitpersonal im Schultransportfahrzeug und in der Schule verbringt, sollten als Arbeitszeit definiert werden.
- Bei Teilzeitarbeit sollten der schriftliche Teilzeitarbeitsvertrag, der Arbeitszeitnachweis und die SGK-Meldung mit den Rechtsvorschriften in Einklang gebracht werden (eine mit der tatsächlichen Arbeitsorganisation unvereinbare Meldung fehlender Tage kann ein SGK-Risiko begründen).
- Erhöhungen des Mindestlohns sollten automatisch, vollständig und rechtzeitig auf den Lohn des Begleitpersonals übertragen werden.
- Bei Vergabeverfahren für die Beförderung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf sollte eine Preisanpassung für die Personalkosten des eingesetzten Begleitpersonals verpflichtend vorgeschrieben werden.
- Bei der Ermittlung des geschätzten Auftragswerts sollte der Bruttolohn des Begleitpersonals gesondert ausgewiesen werden.
- Bei Abschlagszahlungen sollten die Lohnabrechnung, der Bankbeleg, die SGK-Meldung, der Arbeitszeitnachweis und die Berechnungstabelle zur Preisanpassung für das Begleitpersonal als Pflichtunterlagen vorgeschrieben werden.
- Das MEB sollte standardisierte technische Spezifikationen, eine Vertragsstrafentabelle und eine Kontrollliste für Abschlagszahlungen veröffentlichen, die sowohl die Sicherheit der Schüler als auch die Rechte des Begleitpersonals schützen.
Im Ergebnis ist das Begleitpersonal ein unverzichtbarer Bestandteil des sicheren Schulzugangs von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf. Eine angemessene Vergütung ihrer Arbeit kann nicht allein dadurch gewährleistet werden, dass in den Vergabeunterlagen eine Position für den Bruttomindestlohn vorgesehen wird. Sie muss insbesondere im Hinblick auf das Arbeitsrecht, die SGK, die Preisanpassung und den Vertrag über die öffentliche Auftragsvergabe umfassend abgesichert werden. Der Schutz des Rechts auf Bildung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf kann nicht unabhängig vom Schutz der arbeitsrechtlichen und sonstigen persönlichen Rechte des Begleitpersonals betrachtet werden.
Dr. Emrah KESGİN
Finanz- und Steuerexperte
Vergabeberater
Av. Işıl KILIÇ EROL
Expertin für öffentliche Auftragsverträge
Vergabeberaterin
Quellen:
- Verordnung des Ministeriums für nationale Bildung über den Zugang zur Bildung durch Beförderung.
- Gesetz Nr. 4734 über die öffentliche Auftragsvergabe.
- Gesetz Nr. 4735 über öffentliche Auftragsverträge.
- Durchführungsverordnung für Vergabeverfahren über Dienstleistungen.
- Allgemeine Bekanntmachung über die öffentliche Auftragsvergabe.
- Grundsätze zur Preisanpassung bei Dienstleistungen.
- Mitteilung der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe (KİK) vom 07.03.2023.
- Allgemeine Vertragsbedingungen für Dienstleistungen.
- Verordnung über die Prüfung und Abnahme von Dienstleistungen.
- Arbeitsgesetz Nr. 4857
- Mitteilungen und Verwaltungspraxis der SGK zu fehlenden Tagen und Arbeitszeitnachweisen.
- Entscheidung des Rates für öffentliche Auftragsvergabe vom 13.10.2021 mit der Nummer 2021/UH.II-1879.
- Entscheidung des Rates für öffentliche Auftragsvergabe vom 19.10.2022 mit der Nummer 2022/UH.II-1267.
- Entscheidung des Rates für öffentliche Auftragsvergabe vom 19.02.2025 mit der Nummer 2025/UH.I-578.
- Kılıç Hukuk
- ihale.tv