Wie erhält man ein Dienstbarkeitsrecht an staatlichen Grundstücken? (Vergabeverfahren, Vertrag und sämtliche Risiken)

1. Einleitung
Die wirtschaftliche Nutzung brachliegender öffentlicher Grundstücke ist für eine nachhaltige Entwicklung von Bedeutung. In diesem Rahmen werden staatliche Immobilien Investoren durch beschränkte dingliche Rechte wie Dienstbarkeitsrechte und Nutzungserlaubnisse zur Verfügung gestellt. Dieses Modell gewährt ein Nutzungsrecht ohne Eigentumsübertragung und schafft einen Ausgleich zwischen dem öffentlichen Interesse und den Interessen des Investors. 

Zu den wichtigsten Instrumenten für die Verwertung öffentlicher Grundstücke gehören das Dienstbarkeitsrecht und die Nutzungserlaubnis, die ein Nutzungsrecht ohne Eigentumsübertragung gewähren. Insbesondere bei staatlichen Immobilien hat diese häufig zu Investitions- und Ertragszwecken eingesetzte Methode sowohl für öffentliche Auftraggeber als auch für Investoren langfristige rechtliche Folgen.

Die Bestellung eines Dienstbarkeitsrechts wird in der Regel für Landwirtschaft, Viehzucht, Aquakultur, Investitionen in Bildung, Gesundheit und Sport, Industrie und Energie, Investitionen für soziale und kulturelle Zwecke sowie Tourismusinvestitionen genutzt. (Siehe: Handbuch der Generaldirektion für staatliche Immobilien zu Verfahren der Bestellung von Dienstbarkeitsrechten und der Erteilung von Nutzungserlaubnissen an staatlichen Immobilien) 

Die Vergabeverfahren zur Bestellung von Dienstbarkeitsrechten und die anschließend geschlossenen Verträge sind in der Praxis jedoch häufig Gegenstand von Streitigkeiten. In diesem Artikel werden die Rechtsnatur des Dienstbarkeitsrechts, das Vergabeverfahren, vertragliche Streitigkeiten und die Verantwortlichkeiten des öffentlichen Auftraggebers umfassend untersucht.

2. Begriff und Rechtsnatur des Dienstbarkeitsrechts
Ein Dienstbarkeitsrecht ist ein beschränktes dingliches Recht, das an einer Immobilie zugunsten einer anderen Person als des Eigentümers bestellt wird und die Befugnis gewährt, diese Immobilie in bestimmter Weise zu nutzen. In der Praxis wird das Dienstbarkeitsrecht zusammen mit Begriffen wie Erbbaurecht, Nutzungserlaubnis und vorläufige Erlaubnis betrachtet. (Siehe: Verordnung über die Zuweisung und Übertragung von Immobilien öffentlicher Verwaltungen, Allgemeine Bekanntmachung über staatliche Immobilien (laufende Nr.: 324)) In den Rechtsvorschriften ist ausdrücklich festgelegt, dass zugewiesene oder übertragene Immobilien später Gegenstand von Vorgängen wie Verkauf, Tausch oder Bestellung eines Dienstbarkeitsrechts sein können. (Verordnung über die Zuweisung und Übertragung von Immobilien öffentlicher Verwaltungen, m. 24) 

In der Allgemeinen Bekanntmachung über staatliche Immobilien ist das Dienstbarkeitsrecht nicht unmittelbar geregelt. Festgelegt wurden insbesondere die bei der Verwertung staatlicher Immobilien zu Investitionszwecken anzuwendenden Verfahren und Grundsätze. Im Rahmen der Bekanntmachung wird das Dienstbarkeitsrecht im Allgemeinen als ein 3 (drei)stufiges Verfahren behandelt, das aus der dem Investor gewährten vorläufigen Erlaubnis, der Nutzungserlaubnis und schließlich der Bestellung des Dienstbarkeitsrechts besteht. Ziel dieses Verfahrens ist es, anstelle einer unmittelbaren Übertragung der Immobilie durch die Durchführung einer Investition einen wirtschaftlichen Wert zu schaffen. (Siehe: Allgemeine Bekanntmachung über staatliche Immobilien (laufende Nr.: 324)) 

Bei gemeinsamer Betrachtung der Bekanntmachung und der Praxis gelten für die Bestellung eines Dienstbarkeitsrechts folgende Grundprinzipien: die zweckentsprechende Nutzung der Immobilie für die Investition, die Durchführung der Investition innerhalb einer bestimmten Frist, die Wahrung der Kontrollbefugnis des öffentlichen Auftraggebers und die Möglichkeit, das Recht bei Nichterfüllung der Verpflichtungen zu beenden. In diesem Rahmen ist das Dienstbarkeitsrecht nicht nur ein beschränktes dingliches Recht, sondern zugleich ein bedingtes und der behördlichen Kontrolle unterliegendes Nutzungsrecht.

Im Ergebnis umfasst das Dienstbarkeitsrecht bei öffentlichen Grundstücken keine Eigentumsübertragung, wird befristet bestellt und stellt einen Ertrag bringenden Vorgang dar. Auch die Bestellung eines Dienstbarkeitsrechts nach dem staatlichen Vergabegesetz Nr. 2886 gehört zu den Vorgängen, die der öffentlichen Hand Einnahmen verschaffen. 

3. Wie werden Vergabeverfahren für Dienstbarkeitsrechte durchgeführt?
Vergabeverfahren für Dienstbarkeitsrechte werden aufgrund ihres Ertrag bringenden Charakters im Rahmen des staatlichen Vergabegesetzes Nr. 2886, der einschlägigen Verordnungen und der Rechtsvorschriften über die Immobilienverwaltung durchgeführt.

Der öffentliche Auftraggeber bestimmt zunächst die Rechtslage der Immobilie und legt den Umfang des Dienstbarkeitsrechts fest. Für die Immobilie werden Kriterien hinsichtlich Dauer und Entgelt aufgestellt und der geschätzte Wert (Schätzwert) ermittelt.  Der geschätzte Wert ist ebenfalls eines der wichtigsten Elemente des Vergabeverfahrens. 

Um Streitigkeiten während der Vertragsphase zu vermeiden, sind in den Vergabeunterlagen jedoch auch der Nutzungszweck des übergebenen Ortes, Preiserhöhungen, zusätzliche Zahlungen oder die Frage festzulegen, ob zusätzliche Bauarbeiten für das Projekt ausgeführt werden und, falls dies der Fall ist, wer die Kosten des zusätzlichen Projekts trägt. Auch die Angabe von Dauer und Entgelt ist zwingend. Darüber hinaus dürfen die Vergabeunterlagen den Wettbewerb nicht einschränken oder bestimmte Personen begünstigen; verwaltungsrechtliche Sanktionen müssen ausdrücklich angegeben werden. 

Vergabeverfahren für Dienstbarkeitsrechte können entsprechend den Besonderheiten des Auftrags nach einem der im Gesetz festgelegten Vergabeverfahren (Verfahren mit verschlossenen Angeboten, offenes Angebotsverfahren, Verhandlungsverfahren) durchgeführt werden. In den von der Behörde für staatliche Immobilien herausgegebenen Broschüren wird jedoch darauf hingewiesen, dass Vergabeverfahren für Dienstbarkeitsrechte oder Nutzungserlaubnisse, abgesehen von Ausnahmen, durch eine Bekanntmachung gemäß Artikel 17 des Gesetzes und im Verhandlungsverfahren gemäß Buchstabe 51 (g) desselben Gesetzes durchgeführt werden können. (Siehe: Handbuch der Generaldirektion für staatliche Immobilien zu Verfahren der Bestellung von Dienstbarkeitsrechten und der Erteilung von Nutzungserlaubnissen an staatlichen Immobilien) Nach unserer Auffassung sollten Vergabeverfahren im Verhandlungsverfahren nur in Ausnahmefällen eingesetzt werden. Zur Gewährleistung des Wettbewerbs erscheint es angemessen, derartige Vergabeverfahren nach dem vom Gesetz als Hauptverfahren bestimmten “Verfahren mit verschlossenen Angeboten” durchzuführen. (Siehe: Gesetz Nr. 2886, m. 36)  

Aufgrund der Bewertung im Rahmen des Vergabeverfahrens wird mit der Person, die das höchste Angebot abgegeben hat, ein Vertrag geschlossen, sofern das Angebot den Vergabeunterlagen entspricht und über dem geschätzten Wert liegt.  
Nach Unterzeichnung des Vertrags über das Dienstbarkeitsrecht mit dem Zuschlagsempfänger wird das Recht im Grundbuch eingetragen und die Nutzungsdauer beginnt. Während dieser Zeit überwacht der öffentliche Auftraggeber, ob die Vertragsbestimmungen eingehalten werden. Am Ende der Vertragslaufzeit gehen die Immobilie sowie die nachträglich errichteten Bauwerke und Anlagen unentgeltlich auf den Staat über. Nutzt die Partei, zu deren Gunsten das Dienstbarkeitsrecht bestellt wurde, die Immobilie nach Ablauf der Vertragslaufzeit weiter, gilt dies als unrechtmäßige Inbesitznahme, und gegen sie wird eine Nutzungsentschädigung (ecrimisil) festgesetzt. 

4. Streitigkeiten aus Verträgen über Dienstbarkeitsrechte
Abgesehen von den in Sondergesetzen festgelegten Zeiträumen werden an Immobilien im Privateigentum des Staates Dienstbarkeitsrechte für bis zu 30 Jahre bestellt; für Immobilien unter der Hoheits- und Verfügungsgewalt des Staates werden hingegen Nutzungserlaubnisse für bis zu 30 Jahre erteilt. (Siehe: Handbuch der Generaldirektion für staatliche Immobilien zu Verfahren der Bestellung von Dienstbarkeitsrechten und der Erteilung von Nutzungserlaubnissen an staatlichen Immobilien) Nach unserer Auffassung muss dieser Zeitraum jedoch im Verhältnis zur Art der Investition und im Einklang mit dem öffentlichen Interesse festgelegt werden. Eine lange Dauer erhöht ebenfalls die Wahrscheinlichkeit, dass die Partei, die den Zuschlag erhalten hat, das erworbene Recht missbraucht.  
Zu den in der Praxis am häufigsten auftretenden Streitigkeiten gehört zunächst, dass die Partei, zu deren Gunsten das Dienstbarkeitsrecht bestellt wurde, vom vertraglich festgelegten Nutzungszweck abweicht und die Immobilie für andere gewerbliche Tätigkeiten nutzt. Wird dies festgestellt, verhängt der öffentliche Auftraggeber die im Vertrag vorgesehenen Sanktionen. Falls erforderlich, wird der Vertrag einseitig gekündigt.  
Die zweite bedeutende Streitigkeit betrifft die Nichteinhaltung der Vertragslaufzeit, Anträge auf Fristverlängerung und Räumungsprobleme nach Ablauf der Vertragslaufzeit. Wird die Immobilie nach Ablauf der Vertragslaufzeit nicht geräumt, muss der öffentliche Auftraggeber das Räumungsverfahren einleiten. In solchen Fällen ist der öffentliche Auftraggeber außerdem verpflichtet, Sanktionen (Schadensersatz und Nutzungsentschädigung (ecrimisil)) zu verhängen.  

Die dritte bedeutende Streitigkeit betrifft die Nichterfüllung der Investitions- und Bauverpflichtungen oder deren nicht fristgerechte Erfüllung. Wenn die Investition nicht rechtzeitig durchgeführt wird oder eine projektwidrige Bebauung erfolgt, handeln die öffentlichen Auftraggeber ebenfalls im Rahmen der Vertragsbestimmungen. Falls erforderlich, heben sie das Dienstbarkeitsrecht auf.

5. Ergebnis und Bewertung
Verträge über Dienstbarkeitsrechte sind ein wichtiges rechtliches Instrument für die wirksame Verwertung öffentlicher Grundstücke. Eine fehlerhafte Anwendung dieses Rechts führt jedoch zu erheblichen Streitigkeiten und Schäden für die öffentliche Hand. Daher müssen das Vergabeverfahren transparent durchgeführt, die Verträge detailliert ausgearbeitet und die behördliche Kontrolle wirksam ausgeübt werden. 

Um Schäden für die öffentliche Hand zu vermeiden, muss der öffentliche Auftraggeber im Vergabeverfahren ein marktgerechtes Entgelt festsetzen. Wird ein Entgelt unterhalb des Marktwerts festgesetzt, entsteht ein Schaden für die öffentliche Hand; liegt es darüber, kann dies dazu führen, dass der Vertrag nicht geschlossen oder nicht erfüllt wird.  

Bei Ablauf der Vertragslaufzeit, Kündigung des Vertrags oder Verletzung des Nutzungszwecks im Rahmen des Dienstbarkeitsrechts wird die Partei, zu deren Gunsten das Dienstbarkeitsrecht bestellt wurde, zum unrechtmäßigen Nutzer und ist zur Zahlung einer Nutzungsentschädigung (ecrimisil) verpflichtet. In diesem Fall kann der öffentliche Auftraggeber nicht nur eine Nutzungsentschädigung (ecrimisil) verlangen, sondern auch über die örtliche Verwaltungsbehörde die Räumung beantragen. Somit ist die Nutzungsentschädigung (ecrimisil) bei Verträgen über Dienstbarkeitsrechte eine Sanktion für eine rechtswidrige Nutzung und zugleich eine Entschädigung mit der Eigenschaft einer öffentlich-rechtlichen Forderung.

Bei der Beilegung von Streitigkeiten im Zusammenhang mit der Durchführung des Vergabeverfahrens und des Vertrags kommt in der Regel ein gerichtliches Verfahren zum Tragen. Damit die Parteien keine Rechtsverluste erleiden, sollten die Vergabe- und Vertragsvorgänge sowie das gerichtliche Verfahren unter Inanspruchnahme rechtlicher Unterstützung durchgeführt werden.   

Rechtsanwältin Işıl KILIÇ EROL

Expertin für öffentliche Vergabeverträge

Quellen:

1- www.kilichukuk.org 

2-Staatliches Vergabegesetz Nr. 2886

3- Verwaltungsprozessordnung

4- Verordnung über die Zuweisung und Übertragung von Immobilien öffentlicher Verwaltungen

5- Allgemeine Bekanntmachung über staatliche Immobilien (laufende Nr.: 324)

6-Handbuch der Generaldirektion für staatliche Immobilien zu Verfahren der Bestellung von Dienstbarkeitsrechten und der Erteilung von Nutzungserlaubnissen an staatlichen Immobilien