1. Gemeinsamer Gegenstand der KİK-Entscheidungen

Die beiden untersuchten Entscheidungen des Ausschusses für öffentliche Auftragsvergabe betreffen die Frage, wie die Vergütung des Begleitpersonals in der Einheitspreistabelle bei Dienstleistungsvergaben zur Beförderung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf im Rahmen des Zugangs zur Bildung durch Beförderung des Ministeriums für nationale Bildung zu berechnen ist. In beiden Entscheidungen konzentrierte sich die Streitigkeit darauf, ob Art. 78.3.1 der Allgemeinen Bekanntmachung über die öffentliche Auftragsvergabe anzuwenden ist, weil trotz des Umstands, dass es sich bei der Dienstleistung nicht um eine personalgestützte Dienstleistungsbeschaffung handelt, Arbeitskosten unter den in den Angebotspreis einzubeziehenden Aufwendungen aufgeführt und für das Begleitpersonal eine gesonderte Position eingerichtet wurde.

Im Kılıç Vergabewörterbuch wird der Begriff “Mindestarbeitskosten” als der Gesamtbetrag erläutert, der sich aus dem am Tag des Vergabeverfahrens geltenden Bruttomindestlohn oder den in den Vergabeunterlagen festgelegten Vergütungsbestandteilen, den arbeitsbezogenen Zahlungen und den Sozialversicherungsbeiträgen des Arbeitgebers zusammensetzt. Diese Definition zeigt, dass die Kosten des Begleitpersonals nicht nur als reiner Lohn, sondern zusammen mit den in den Vergabeunterlagen und den einschlägigen Rechtsvorschriften vorgesehenen obligatorischen Kostenbestandteilen zu berücksichtigen sind. (Siehe: Kılıç Vergabewörterbuch - Mindestarbeitskosten)

Ein weiterer gemeinsamer Aspekt der Entscheidungen des Ausschusses ist die Notwendigkeit, die Rechtsvorschriften anhand der Art. 78.3 und 78.3.1 der Allgemeinen Bekanntmachung über die öffentliche Auftragsvergabe über die Einrichtung einer Arbeitskostenposition bei nicht personalgestützten Dienstleistungsbeschaffungen und das Verbot von Angeboten unterhalb der Mindestarbeitskosten sowie anhand der im Jahr 2026 von der KİK veröffentlichten Änderungen der Rechtsvorschriften zu verfolgen. (Siehe: Duyurular )

2. Die beiden konkreten Streitigkeiten und die zwei Entscheidungen des Ausschusses für öffentliche Auftragsvergabe

Hauptgegenstand unserer Untersuchung ist das Verfahren zur Berechnung des in dieser Position anzubietenden Einheitspreises, wenn bei einer nicht personalgestützten Dienstleistungsbeschaffung in den Vergabeunterlagen Personal vorgesehen ist, das seine gesamte wöchentliche Arbeitszeit beim öffentlichen Auftraggeber verbringt, und in der Einheitspreistabelle eine gesonderte Position für die Arbeitskosten eingerichtet wurde. Dieser Punkt wird nachstehend anhand zweier Entscheidungen des Ausschusses erläutert:

2.1. Erste untersuchte Entscheidung: Ausschreibung der Bezirksdirektion für nationale Bildung Gaziosmanpaşa und die ergangene Entscheidung

Die erste Entscheidung betrifft das von der Bezirksdirektion für nationale Bildung Gaziosmanpaşa durchgeführte Vergabeverfahren mit der Vergaberegistrierungsnummer 2024/831388 über die “Beförderung eines Schülers mit sonderpädagogischem Förderbedarf im Schuljahr 2024-2025 und die Beförderung der Schüler der Grund-/Mittelschule 100. Yıl im Rahmen von İSMEP mit 14 Fahrzeugen zur Grundschule Ertuğrulgazi”. (Entscheidung des Ausschusses für öffentliche Auftragsvergabe vom 11.09.2024 mit der Nummer 2024/UH.I-1124)

Der Antragsteller machte geltend, dass der Ausschluss seines Angebots von der Wertung gemäß Art. 78.3.1 der Allgemeinen Bekanntmachung über die öffentliche Auftragsvergabe nicht sachgerecht gewesen sei.

Der Ausschuss stellte fest, dass bei dem Vergabeverfahren, in dem 49 Begleitpersonen 254 Tage lang zum Bruttomindestlohn beschäftigt werden sollten, der reine tägliche Arbeitskostenbetrag 816,78 TL betrug, jedoch zusätzlich die Vertragskosten zu berücksichtigen waren, die sich aus der Vertragsstempelsteuer, der Stempelabgabe auf die Zuschlagsentscheidung und dem Anteil der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe (KİK) zusammensetzten und 1,567 % des Angebotspreises entsprachen. Unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Antragsteller für das Begleitpersonal 818,70 TL angeboten hatte, wurde festgestellt, dass die Mindestarbeitskosten einschließlich Vertrags- und Gemeinkosten nicht gedeckt waren; der Nachprüfungsantrag bei der KİK wurde daher abgelehnt.

Im Ergebnis werden Angebote, bei denen die Vertragskosten nicht in den reinen täglichen Mindestarbeitskostenbetrag einbezogen wurden, im Vergabeverfahren von der Wertung ausgeschlossen. 

2.2. Zweite untersuchte Entscheidung: Ausschreibung der Provinzdirektion für nationale Bildung Ağrı und die ergangene Entscheidung 

Die zweite Entscheidung betrifft das von der Provinzdirektion für nationale Bildung Ağrı durchgeführte Vergabeverfahren mit der Vergaberegistrierungsnummer 2024/898266 über die “Beförderung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf im Schuljahr 2024-2025”. (Siehe: Entscheidung des Ausschusses für öffentliche Auftragsvergabe vom 06.11.2024 mit der Nummer 2024/UH.II-1432)

In den Verwaltungsbedingungen wurde geregelt, dass in jedem Fahrzeug Begleitpersonal eingesetzt wird, für das Begleitpersonal der Bruttomindestlohn vorzusehen ist, in der Einheitspreistabelle eine gesonderte Position für diese Vergütung eingerichtet wird und dem über das EKAP-Modul zur Berechnung der Arbeitskosten berechneten Arbeitskostenbetrag der auf die Arbeitskosten entfallende Anteil der Stempelabgabe auf die Zuschlagsentscheidung, der Vertragsstempelsteuer und des Anteils der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe (KİK) hinzugerechnet wird.

Der Antragsteller machte geltend, dass zahlreiche Bieter, darunter der Bieter, dem der Zuschlag erteilt wurde, und der zweitplatzierte Bieter, für das Begleitpersonal 816,77 TL angeboten hätten, obwohl dieser Betrag unter den Mindestarbeitskosten einschließlich Vertragskosten liege. 

Der Ausschuss berechnete den reinen täglichen Arbeitslohn für das Begleitpersonal mit 816,78 TL und den anzubietenden Mindesteinheitspreis einschließlich Vertragskosten mit 829,57 TL. Das eigene Angebot des Antragstellers belief sich auf 849,45 TL, sodass festgestellt wurde, dass dieser Betrag den Schwellenwert von 829,57 TL erfüllte. Dementsprechend ordnete der Ausschuss eine Korrekturmaßnahme an, wonach die Bieter mit niedrigeren Angeboten von der Wertung auszuschließen und die anschließenden Verfahrensschritte im Einklang mit den Rechtsvorschriften erneut durchzuführen waren. Insoweit stellte die Entscheidung klar, wie das Angebot der Bieter in der Position für Begleitpersonal zu berechnen ist. 

2.3. Gemeinsamer rechtlicher Maßstab aus den beiden Entscheidungen

Bei einer gemeinsamen Bewertung der beiden Entscheidungen ergibt sich Folgendes: Selbst bei einer nicht personalgestützten Dienstleistungsbeschaffung darf der in der betreffenden Position anzubietende Einheitspreis nicht unter den nach den einschlägigen Rechtsvorschriften berechneten Mindestarbeitskosten einschließlich Vertrags- und Gemeinkosten liegen, wenn in den Vergabeunterlagen Personal vorgesehen ist, das seine gesamte wöchentliche Arbeitszeit beim öffentlichen Auftraggeber verbringt, und in der Einheitspreistabelle eine gesonderte Position für die Arbeitskosten eingerichtet wurde.

Daher ist die Position für Begleitpersonal ein wichtiger Angebotsbestandteil, der das Ergebnis der Angebotswertung verändern kann. Insbesondere bei Ausschreibungen zur Beförderung von Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf ist das Begleitpersonal ein zwingender Bestandteil der sicheren Erbringung der Dienstleistung; eine unvollständige Berechnung in dieser Position führt daher zum Ausschluss der Bieter von der Wertung. 

3. Maßnahmen, die Unternehmen im Rahmen der Entscheidungen des Ausschusses ergreifen müssen

Die nachstehenden Maßnahmen sind für Unternehmen, die Angebote bei Ausschreibungen zur Schülerbeförderung einreichen werden, nicht nur im Zusammenhang mit diesen beiden Entscheidungen anwendbar, sondern auch bei allen vergleichbaren nicht personalgestützten Dienstleistungsbeschaffungen, die Arbeitskosten enthalten.

3.1. Maßgeblich ist nicht, ob die Ausschreibung personalgestützt ist, sondern ob eine Arbeitskostenposition eingerichtet wurde

Unternehmen sollten unabhängig davon, ob es sich bei der Ausschreibung für Dienstleistungen um eine personalgestützte Dienstleistungsbeschaffung handelt, prüfen, ob in der Einheitspreistabelle für jede Arbeitskostenart eine gesonderte Position eingerichtet wurde und ob in den technischen Spezifikationen das Personal, das seine gesamte wöchentliche Arbeitszeit beim öffentlichen Auftraggeber verbringt, sowie dessen Anzahl angegeben sind. 

Wenn in den Vergabeunterlagen das Personal, das seine gesamte wöchentliche Arbeitszeit beim öffentlichen Auftraggeber verbringt, und dessen Anzahl angegeben sowie für dieses Personal (“Begleitpersonal”, “Fahrer”, “Hilfspersonal” usw.) Positionen eingerichtet wurden, ist das Angebot unter Einbeziehung der Vertragskosten in den täglichen Mindestarbeitskostenbetrag vorzubereiten, der im Rahmen der in den vorstehend untersuchten Entscheidungen des Ausschusses genannten Gesichtspunkte berechnet wurde. 

3.2. Die Befreiung nach dem Gesetz Nr. 222 beseitigt die Personalkosten nicht automatisch

Ein weiterer in den Entscheidungen erörterter Punkt ist die Frage, ob die Befreiung nach dem Gesetz Nr. 222 über Grundschulwesen und Bildung auf die Arbeitskosten des Begleitpersonals angewendet werden kann. Der Ausschuss berücksichtigte, dass dieses Gesetz die Formulierung “mit Ausnahme der Personalkosten” enthält, und gelangte zu dem Ergebnis, dass die Arbeitskosten des Begleitpersonals zusammen mit Vertragskosten wie der Stempelsteuer, der Stempelabgabe auf die Zuschlagsentscheidung und dem Anteil der KİK zu berücksichtigen sind.

3.3. Die Berechnung mit dem EKAP-Modul zur Berechnung der Arbeitskosten kann für sich allein irreführend sein 

Das EKAP-Modul zur Berechnung der Arbeitskosten ist eines der grundlegenden Instrumente zur Ermittlung der Mindestarbeitskosten. Nach der Berechnung mit dem Modul sollten Unternehmen jedoch zusätzlich die Regelungen in den Vergabeunterlagen zu Einheit, Dauer, Los, Anzahl der Arbeitnehmer und Vertragskosten prüfen. Wie aus den untersuchten Entscheidungen hervorgeht, führte der Unterschied zwischen den reinen täglichen Kosten und den letztlich anzubietenden Kosten einschließlich Vertragskosten bei den Bietern zu Irrtümern. Daher dürfen Unternehmen das Datum des Vergabeverfahrens, den Mindestlohnzeitraum und die Anzahl der Arbeitstage nicht unvollständig oder fehlerhaft in das Modul zur Berechnung der Arbeitskosten eingeben; bei Ausschreibungen, die Teilangebote zulassen, müssen sie zudem jedes Los gesondert bewerten. 

3.4. Unternehmen, die Schülerbeförderungsleistungen anbieten, sollten vor dem Vergabeverfahren die Vergabeunterlagen und die Rechtsvorschriften vergleichen 

Unternehmen sollten vor der Abgabe eines Angebots bei Vergabeverfahren zur Schülerbeförderung die Vergabeunterlagen eingehend prüfen. In diesem Zusammenhang sollten die Unternehmen folgende Angaben; 

• die in den technischen Spezifikationen angegebene Anzahl der Beschäftigten, die ihre tägliche Arbeitszeit beim öffentlichen Auftraggeber verbringen werden (Begleitpersonal usw.), 
• die Angaben zu „Tag“, „Monat/Tag/Stunde“, „Anzahl der Arbeitnehmer“ und „Arbeitstage“ in der für diese Beschäftigten vorgesehenen Position des Einheitspreisangebotsverzeichnisses,
• die Regelungen im Vertragsentwurf zu den Anfangs- und Endterminen der Leistung sowie zu Zahlungen für gesetzliche Feiertage, Wochenenden, Zwischenferien, Semesterferien und Tage, an denen tatsächlich nicht gearbeitet wird,

zusammen lesen und ihre Angebote entsprechend erstellen. 

4. Schlussfolgerung und unsere Bewertung

Die beiden untersuchten Entscheidungen des Vergaberats zeigen, dass die Vergütung des Begleitpersonals bei Vergabeverfahren zur Schülerbeförderung einen Angebotsbestandteil darstellt, der das Ergebnis des Vergabeverfahrens unmittelbar beeinflussen kann. Wenn die Vergabeunterlagen eine Position für Arbeitskosten enthalten und die Hinzurechnung von Vertragskosten sowie Gemeinkosten vorsehen, muss das Angebot folglich die Mindestarbeitskosten einschließlich dieser Kosten decken. 

Die Einlegung eines Rechtsbehelfs bei der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe (KİK) gegen rechtswidrige Verwaltungsakte ist einer der wirksamsten verwaltungsrechtlichen Wege, um Rechtsverluste im Vergabeverfahren zu verhindern. Vorgänge wie fehlerhafte Regelungen in den Vergabeunterlagen, eine fehlerhafte Berechnung des geschätzten Auftragswerts, eine fehlerhafte Bewertung der Angebote oder eine unzutreffende Anwendung der Mindestarbeitskosten können bestandskräftig werden, wenn sie nicht fristgerecht zum Gegenstand einer Beschwerde und eines Nachprüfungsantrags gemacht werden. Daher müssen Unternehmen ab dem Zeitpunkt, zu dem sie die Vergabeunterlagen herunterladen, eine technische, finanzielle und rechtliche Prüfung durchführen.

An dieser Stelle ist die Inanspruchnahme spezialisierter Juristen und Vergabeberater von Bedeutung, um die Rechtsbehelfsfrist korrekt zu bestimmen, den Verstoß in den Vergabeunterlagen den richtigen Vorschriften zuzuordnen, die Daten aus EKAP und der Arbeitskostenberechnung technisch aufzubereiten, im Antrag den Zusammenhang zwischen Vorbringen, Beweismitteln und Ergebnis herzustellen sowie unnötige oder verfristete Anträge zu vermeiden. 

Ebenso sind die Einträge des Kılıç İhale Sözlüğü zu E-Beschwerden, Beschwerden beim öffentlichen Auftraggeber und Nachprüfungsanträgen bei der Behörde sowie die anwendungsbezogenen Videos zu Rechtsbehelfen auf ihale.tv nützliche allgemeine Informationsquellen, damit Unternehmen die Rechtsbehelfswege verstehen. Darüber hinaus zeigen die Entscheidungsanalysen in den Bereichen zu Entscheidungen des Vergaberats und Gerichtsentscheidungen von Kılıç Hukuk, dass die Rechtsbehelfsstrategie nicht nur anhand einer Vorschrift, sondern auch unter Berücksichtigung der Praxis des Vergaberats und der Rechtsprechung entwickelt werden muss. (Siehe: Kılıç İhale Sözlüğü - E-Beschwerde; ihale.tv - E-Beschwerde beim öffentlichen Auftraggeber und elektronischer Nachprüfungsantrag; Kılıç Hukuk - KİK-Entscheidungen / Aufhebung des Vergabeverfahrens; Kılıç Hukuk - Gerichtsentscheidungen / Aufhebung des Vergabeverfahrens)

Dr. Emrah KESGİN

Experte für Finanz- und Steuerwesen

Vergabeberater 

Rechtsanwältin Işıl KILIÇ EROL

Expertin für öffentliche Auftragsverträge

Vergabeberaterin

Quellen:

1. Entscheidung des Rats für öffentliche Auftragsvergabe vom 11.09.2024 mit der Nummer 2024/UH.I-1124. 
2. Entscheidung des Rats für öffentliche Auftragsvergabe vom 06.11.2024 mit der Nummer 2024/UH.II-1432
3. Gesetz Nr. 4734 über die öffentliche Auftragsvergabe.
4. Durchführungsverordnung für Vergabeverfahren zur Beschaffung von Dienstleistungen.
5. Allgemeine Bekanntmachung über die öffentliche Auftragsvergabe.
6. Amtsblatt, Änderungen der Rechtsvorschriften zur öffentlichen Auftragsvergabe vom 09.04.2026 mit der Nummer 33219. - resmigazete.gov.tr
7. Grundschul- und Bildungsgesetz Nr. 222.
8. Verordnung des Ministeriums für nationale Bildung über den Zugang zur Bildung durch Beförderung. 
9. Kılıç İhale Sözlüğü, „Mindestarbeitskosten“. - Asgari iscilik maliyeti
10. Kılıç İhale Sözlüğü, „Beschwerde beim öffentlichen Auftraggeber“. - İdareye sikayet basvurusu
11. Kılıç İhale Sözlüğü, „Nachprüfungsantrag bei der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe“. - Kamu ihale kurumuna itirazen sikayet basvurusu
12. Kılıç İhale Sözlüğü, „Nachprüfungsantrag“. - İtirazen sikayet basvurusu
13. Kılıç İhale Sözlüğü, „E-Beschwerde“. - E sikayet
14. Kılıç Hukuk, „Häufige Fehler bei der Prüfung ungewöhnlich niedriger Angebote in Vergabeverfahren zur Beschaffung von Dienstleistungen und Lösungswege“. - Hizmet alimi ihalelerinde asiri dusuk teklif sorgulamasinda sik yapilan hatalar ve cozum yollari
15. ihale.tv, „Wie werden eine E-Beschwerde beim öffentlichen Auftraggeber und ein elektronischer Nachprüfungsantrag bei der türkischen Behörde für öffentliche Auftragsvergabe gestellt?“. - ihale.tv
16. ihale.tv, „Wie wird eine E-Beschwerde eingelegt? Video mit praktischer Anleitung“. - ihale.tv
17. Veröffentlichungen von Kılıç Akademi, „Ermittlung, Prüfung und Erläuterung ungewöhnlich niedriger Angebote bei der öffentlichen Auftragsvergabe“. - kilicakademi.com.tr
18. Startseite der Veröffentlichungen von Kılıç Akademi und Liste der Vergabebücher. - kilicakademi.com.tr