Annullamento da parte del Ministero, su proposta della stazione appaltante, del provvedimento di esclusione dalle gare

(Legge n. 4734 sugli appalti pubblici– Invito alla stipula del contratto- Durata della garanzia definitiva- Ricorso alla KİK- Esclusione dalle gare- Decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici- Richiesta della stazione appaltante di revocare il provvedimento di esclusione, revoca dell’esclusione da parte del Ministero che ha adottato il provvedimento)

Sintesi
Nel nostro articolo sarà illustrato il procedimento a seguito del quale, in forza della decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici, la stazione appaltante e il Ministero competente hanno dovuto revocare il provvedimento di esclusione, nell’ambito della controversia relativa all’incertezza determinata dal fatto che la stazione appaltante non aveva indicato, né nei documenti di gara né nella lettera di invito, la durata della garanzia definitiva richiesta all’offerente invitato a stipulare il contratto. 

1. Introduzione
Le stazioni appaltanti che intendono realizzare un appalto pubblico sono tenute ad agire nel rispetto dei “Principi fondamentali” della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici e a eliminare le incertezze che generano dubbi durante la procedura di gara. Tra i principali obblighi rientra quello di stabilire, conformemente alla normativa, la durata, la forma e le condizioni delle garanzie da acquisire.  Se la stazione appaltante crea un’incertezza nei documenti di gara e, senza rispondere al reclamo presentato in merito, esclude dalle gare l’offerente che nutre dubbi, tale situazione sarà illegittima.
Una situazione analoga si è verificata presso il Comune metropolitano di Diyarbakır (Stazione appaltante) e l’offerente che aveva subito una perdita di diritti ha ottenuto l’annullamento degli atti viziati adottati nei suoi confronti rivolgendosi all’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia. Tuttavia, l’aspetto più importante in questo caso è che la revoca del provvedimento di esclusione dalle gare non è stata effettuata dai tribunali, bensì direttamente dalla Stazione appaltante e dal Ministero dell’Ambiente, dell’Urbanizzazione e dei Cambiamenti climatici (Ministero), al quale essa è collegata, sulla base della decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici.  

2. Normativa sugli appalti e disposizioni dei documenti di gara pertinenti
Il secondo comma dell’articolo 35 della Legge n. 4734, rubricato “Lettere di garanzia”, dispone che “Nelle lettere di garanzia provvisoria è indicata una durata superiore di almeno trenta giorni al periodo di validità delle offerte stabilito ai sensi dell’articolo 32. In caso di proroga del periodo di validità dell’offerta, anche la durata delle lettere di garanzia provvisoria è prorogata per il medesimo periodo. La durata delle lettere di garanzia definitiva è stabilita dalla stazione appaltante tenendo conto della data di conclusione del lavoro oggetto della gara.”
L’articolo 42 della stessa Legge, rubricato “Invito alla stipula del contratto”, dispone che “Entro tre giorni dalla scadenza dei termini indicati nell’articolo 41 oppure, nei casi in cui debba essere effettuato il controllo finanziario preventivo, dal giorno successivo alla data di completamento di tale controllo, all’offerente aggiudicatario viene comunicato che deve sottoscrivere il contratto entro dieci giorni dalla data della notifica, prestando la garanzia definitiva…” 
L’articolo 44 della medesima Legge, rubricato “Doveri e responsabilità dell’offerente nella stipula del contratto”, dispone che “L’offerente aggiudicatario è tenuto a prestare la garanzia definitiva e a sottoscrivere il contratto ai sensi degli articoli 42 e 43. La garanzia provvisoria viene restituita immediatamente dopo la sottoscrizione del contratto. In caso di mancato adempimento di tali obblighi, la garanzia provvisoria dell’offerente aggiudicatario viene acquisita come entrata, senza necessità di protesto o di ottenere una pronuncia giudiziaria…” 
L’articolo 58 della citata Legge, rubricato “Esclusione dalle gare”, dispone che “Nei confronti di coloro per i quali sia stato accertato il compimento degli atti o comportamenti indicati nell’articolo 17 è adottata, in funzione delle caratteristiche dell’atto o del comportamento, una decisione di esclusione, per un periodo non inferiore a un anno e non superiore a due anni, dalla partecipazione alle gare di tutte le istituzioni e organizzazioni pubbliche, comprese quelle oggetto delle deroghe previste dagli articoli 2 e 3; nei confronti di coloro che, pur essendosi aggiudicati la gara, non stipulino regolarmente il contratto al di fuori dei casi di forza maggiore, l’esclusione è disposta per un periodo non inferiore a sei mesi e non superiore a un anno. Le esclusioni dalla partecipazione sono disposte dal ministero che ha indetto la gara o dal ministero competente o di riferimento; per le amministrazioni che non sono considerate enti competenti o collegati ad alcun ministero, dalle autorità competenti per la gara di tali amministrazioni; per le amministrazioni provinciali speciali e (Modifica:29/11/2018-7153/28 art.) per le unioni, gli enti e le aziende a esse collegati, dal Ministero dell’Interno; per i comuni e le unioni, gli enti e le aziende a essi collegati, dal Ministero dell’Ambiente e dell’Urbanizzazione.”

L’articolo 54 del Regolamento di attuazione delle gare per l’acquisto di beni, rubricato “Garanzie”, dispone che “…(2) Prima della sottoscrizione del contratto, all’offerente aggiudicatario viene richiesta una garanzia definitiva pari al sei per cento del valore dell’appalto…
…
(6) La durata delle lettere di garanzia definitiva è stabilita dalla stazione appaltante tenendo conto della data di accettazione definitiva del bene oggetto della gara e, per gli acquisti per i quali è previsto un periodo di garanzia, di tale periodo…” 
L’articolo 11.1 del Contratto tipo allegato al citato Regolamento, rubricato “Importo e durata della garanzia definitiva”, dispone che “11.1.1. L’appaltatore ha prestato ........................................... [L’importo della garanzia sarà scritto in cifre e in lettere.] a titolo di garanzia.

11.1.2. La lettera di garanzia definitiva è valida fino al ../../…. In caso di concessione all’appaltatore di una proroga dei termini nell’ambito delle disposizioni del presente contratto, la durata della lettera di garanzia definitiva viene rinnovata per un periodo corrispondente alla proroga concessa.” 
L’articolo 11 dello Schema di contratto, rubricato “Disposizioni relative alla garanzia”, prevede quanto segue: “11.1. Importo e durata della garanzia definitiva:

11.1.1. L’appaltatore ha prestato........................................... [L’importo della garanzia sarà scritto in cifre e in lettere.] a titolo di garanzia.

11.1.2. La lettera di garanzia definitiva è valida fino al ../../.... In caso di concessione all’appaltatore di una proroga dei termini nell’ambito delle disposizioni del presente contratto, la durata della lettera di garanzia definitiva viene rinnovata per un periodo corrispondente alla proroga concessa…”  

L’articolo 23 del Regolamento sui ricorsi relativi alle gare, rubricato “Esecuzione delle decisioni”, dispone quanto segue: 

“(1) La stazione appaltante è tenuta a compiere senza indugio gli atti richiesti dalle decisioni dell’Autorità che determinano una modifica della situazione giuridica. 

(2) (Modifica: 03/05/2011- G.U. 27923/2 art.) Gli interessati che sostengono che le decisioni dell’Autorità che determinano una modifica della situazione giuridica siano state eseguite in modo incompleto o errato presentano direttamente all’Autorità il relativo ricorso quale ricorso alla KİK.

(3) In caso di totale mancata esecuzione delle decisioni adottate dall’Autorità, può essere presentata direttamente una denuncia alla Procura della Repubblica.”

Tali sono le disposizioni applicabili.

3. Svolgimento dei fatti 
In relazione alla gara per “Estrazione di pietra dalla cava di proprietà della Stazione appaltante e acquisto di aggregati, sottofondi e fondazioni mediante frantoio di proprietà dell’Appaltatore”, svolta dalla Stazione appaltante il 19.06.2025 mediante procedura aperta, poiché la Stazione appaltante non aveva adottato una decisione entro il termine previsto sul reclamo presentato da Ç… Ltd. Şti. il 25.09.2025, il ricorrente ha presentato ricorso alla KİK con istanza del 14.10.2025.
Nell’istanza di ricorso alla KİK è stato in sintesi affermato che era stato presentato un reclamo relativo alla lettera di invito alla stipula del contratto, ma che la stazione appaltante non aveva risposto a tale reclamo e che, successivamente, con la notifica effettuata il 06.10.2025, era stata comunicata l’adozione nei loro confronti di una decisione di esclusione dalle gare per 6 mesi; inoltre, sebbene con la notifica effettuata il 03.10.2025 fosse stato comunicato che la loro garanzia provvisoria era stata acquisita come entrata, con la notifica effettuata il 13.10.2025 era stata richiesta la proroga dei periodi di validità dell’offerta e della garanzia provvisoria; che la mancata risposta della stazione appaltante aveva determinato la scadenza del periodo di validità dell’offerta e che, pertanto, il loro diritto di presentare un reclamo e un ricorso alla KİK era stato ignorato; che, avendo presentato un reclamo relativo alla lettera di invito alla stipula del contratto, la stazione appaltante avrebbe dovuto annullare tali atti; che nella lettera di invito alla stipula del contratto non era stata stabilita la durata della garanzia definitiva e che tale informazione non figurava neppure nello Schema di contratto; e che, pertanto, la lettera di invito alla stipula del contratto avrebbe dovuto essere rinnovata e il procedimento di invito alla stipula del contratto avrebbe dovuto essere riavviato.

4. Atti incompleti e viziati del Comune metropolitano di Diyarbakır
Gli atti compiuti dal Comune metropolitano di Diyarbakır sono stati esaminati dettagliatamente dall’Autorità per gli appalti pubblici. Con la decisione n. 2025/UM.I-2392 del 12.11.2025, l’Autorità per gli appalti pubblici ha formulato importanti constatazioni. Nella decisione dell’Autorità è stato in sintesi stabilito quanto segue: 

• La Stazione appaltante aveva invitato il ricorrente Ç… Ltd. Şti. a stipulare il contratto in data 18.09.2025;
• Nella lettera di invito alla stipula del contratto era stato indicato che il contratto doveva essere sottoscritto entro dieci giorni, previa prestazione di una garanzia definitiva pari al 6% e adempimento degli altri obblighi di legge; 
• Tuttavia, la lettera inviata non conteneva informazioni sulla durata della lettera di garanzia definitiva;
• Neppure nello Schema di contratto era stata stabilita la durata della lettera di garanzia definitiva;
• La durata della lettera di garanzia definitiva avrebbe dovuto essere stabilita dalla Stazione appaltante; 
• In tale situazione era evidente che il ricorrente, tenuto a prestare la garanzia definitiva e a sottoscrivere il contratto, nutriva dubbi sulle modalità con cui avrebbe dovuto adempiere il proprio obbligo; 
• La Stazione appaltante avrebbe dovuto eliminare tale dubbio, stabilire la durata della lettera di garanzia definitiva e rinnovare l’invito alla stipula del contratto; 

Queste sono state le conclusioni adottate.  
Infine, l’Autorità ha deciso che “la Stazione appaltante avrebbe dovuto annullare l’esclusione dalle gare e gli altri atti amministrativi adottati sul presupposto che il ricorrente non si fosse presentato per sottoscrivere il contratto…”   

In conclusione, l’errore più evidente della Stazione appaltante che ha disposto l’esclusione dalle gare consiste nell’aver creato un’incertezza negli atti di gara e nel non aver fornito la risposta necessaria nonostante fosse stato presentato un reclamo in tal senso! Inoltre, nonostante fosse stato presentato un ricorso all’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia, la Stazione appaltante, senza attenderne l’esito definitivo, ha trasmesso al Ministero competente la richiesta di esclusione dell’offerente dalle gare e ha acquisito la garanzia come entrata.    

5. Responsabilità del Ministero che ha adottato il provvedimento di esclusione
Sebbene ciò non risulti dalla decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici, come spiegato sopra, anche il Ministero dell’Ambiente, dell’Urbanizzazione e dei Cambiamenti climatici, ossia il Ministero che ha adottato il provvedimento di esclusione, ha commesso un errore in relazione ai vizi riguardanti i provvedimenti di esclusione adottati nei confronti della citata Società. Infatti: 

• Ai sensi dell’articolo 58 della Legge n. 4734, rubricato “Esclusione dalle gare”, il ministero incaricato di dare seguito alle richieste di esclusione presentate dai comuni è il Ministero dell’Ambiente, dell’Urbanizzazione e dei Cambiamenti climatici.  
• Con la modifica apportata all’articolo 58 dall’articolo 28 della Legge n. 7153 è stata introdotta una disposizione di coordinamento in conseguenza della soppressione della Direzione generale degli enti locali, collegata al Ministero dell’Interno, e del trasferimento delle sue funzioni alla Direzione generale delle amministrazioni locali, istituita presso il Ministero dell’Ambiente e dell’Urbanizzazione. In altri termini, il Ministero svolge le attività consistenti nell’esaminare e trattare i procedimenti di esclusione dalle gare sulla base delle richieste dei comuni, nell’adottare la decisione definitiva e nel formalizzarla con la firma del Ministro!  
• Il Comune che ha richiesto l’esclusione dalle gare ha inoltre trasmesso al Ministero le informazioni e i documenti sui quali essa si fondava. Infatti, nell’ambito della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici, in caso di mancata sottoscrizione del contratto al di fuori delle ipotesi di forza maggiore, è stato stabilito che debbano essere trasmessi al Ministero: “Motivazione dell’esclusione (che può essere indicata anche nella lettera di trasmissione), decisione della commissione di gara, documento attestante l’acquisizione della garanzia come entrata, qualora il partecipante alla gara sia una persona giuridica, gazzetta del registro delle imprese recante la distribuzione del capitale sociale e, qualora vi sia un socio titolare di più della metà del capitale della società, documento recante il Numero di Identità della Repubblica di Turchia; inoltre, per le società per azioni, elenco dei partecipanti più recente ottenuto dalla direzione del registro delle imprese e recante la distribuzione delle azioni, dichiarazione delle quote societarie da presentare con l’offerta, qualora il partecipante alla gara sia una persona giuridica, documento recante il numero fiscale e, qualora sia una persona fisica, documento recante il Numero di Identità della Repubblica di Turchia, modulo di esclusione dalla gara contenente le informazioni relative alle persone fisiche e giuridiche di cui si richiede l’esclusione dalle gare ed eventuali altre informazioni e documenti posti a fondamento dell’esclusione”. 

(V. webdosya.csb.gov.tr )

In tale situazione, la richiesta di esclusione del Comune, la cui manifesta illegittimità è stata accertata anche dalla decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici, è stata trattata dal Ministero dell’Ambiente, dell’Urbanizzazione e dei Cambiamenti climatici senza essere esaminata ed è stata sottoposta all’approvazione del Ministro! A nostro avviso, tanto i funzionari comunali che hanno richiesto il provvedimento di esclusione quanto i funzionari ministeriali che hanno gestito tale provvedimento hanno compiuto atti incompleti e viziati! 

6. Conclusioni e nostra valutazione
Il Comune metropolitano di Diyarbakır, dopo aver determinato, in conseguenza di un atto errato, l’esclusione della Società dalle gare mediante la Gazzetta Ufficiale n. 33082 del 19.11.2025, ha ottenuto l’annullamento dell’annuncio nella Gazzetta Ufficiale del 02.01.2026 nell’ambito della decisione n. 2025/UM.I-2392 dell’Autorità per gli appalti pubblici del 12.11.2025. Il citato Comune ha sia predisposto documenti di gara incompleti sia generato dubbi nella lettera di invito alla stipula del contratto. Come se ciò non bastasse, non ha risposto al reclamo presentatogli e ha determinato l’esclusione della Società dalle gare!
Il Ministero dell’Ambiente, dell’Urbanizzazione e dei Cambiamenti climatici (Direzione generale delle amministrazioni locali), dopo aver svolto un esame incompleto sulla Società di cui era stata proposta l’esclusione, ha sottoposto al Ministro l’approvazione dell’esclusione della citata Società.  In tale situazione, tanto i funzionari comunali che hanno richiesto il provvedimento di esclusione quanto i funzionari ministeriali che hanno gestito tale provvedimento hanno compiuto atti incompleti e viziati!
Nell’illegittima esclusione della citata Società dalle gare, alla luce delle questioni sopra illustrate:

• I funzionari del Comune metropolitano di Diyarbakır che, a seguito di atti incompleti e viziati, hanno proposto l’esclusione della Società;
• I funzionari del Ministero dell’Ambiente, dell’Urbanizzazione e dei Cambiamenti climatici che hanno gestito il provvedimento di esclusione senza esaminare adeguatamente le informazioni e i documenti trasmessi dal Comune sono congiuntamente e solidalmente responsabili!

La decisione adottata dall’Autorità in relazione agli atti illegittimi compiuti costituisce un insegnamento. Un altro aspetto importante di tale decisione è che la decisione di esclusione adottata è stata annullata dal Ministero che l’aveva disposta, ancora una volta su proposta del Comune.  06.01.2026

İlyas KILIÇ

Esperto di amministrazione pubblica

Consulente in diritto degli appalti e dei contratti

Fonti:

• www.kilichukuk.org 
• ihale.tv 
• Dizionario degli appalti di Kılıç Hukuk ( Sozluk )
• Decisione n. 2025/UM.I-2392 dell’Autorità per gli appalti pubblici del 12.11.2025
• Secondo comma dell’articolo 35 della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici, rubricato “Lettere di garanzia”
• Articolo 42 della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici, rubricato “Invito alla stipula del contratto”
• Articolo 58 della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici, rubricato “Esclusione dalle gare”
• Articolo 23 del Regolamento sui ricorsi relativi alle gare, rubricato “Esecuzione delle decisioni”