Come è possibile partecipare a una gara di servizi con un attestato di esperienza relativo a lavori? (Esame di una decisione della KİK)

1. Oggetto delle decisioni della KİK
Il presente esame riguarda principalmente la questione se un attestato di esperienza ottenuto nell’ambito di lavori possa essere utilizzato per un intervento di manutenzione aggiudicato come servizio. Nella decisione esaminata si è discusso della presentazione, da parte dell’offerente aggiudicatario, di un attestato di direzione dei lavori ottenuto nell’ambito di lavori nella gara per il “Servizio di manutenzione per 36 mesi dei sistemi di elettrificazione della linea YHT Kayaş - Sivas”, indetta dalla Direzione regionale YHT di TCDD. (Cfr.: decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK) del 04.09.2024, n. 2024/UH.I-1085)

Il ricorrente ha sostenuto che l’oggetto della gara fosse un servizio, mentre il documento presentato avesse natura di attestato di direzione relativo a lavori e che, pertanto, tale documento non potesse essere utilizzato in una gara di servizi. Ha inoltre affermato che il documento non soddisfacesse la definizione di lavoro analogo contenuta nel capitolato amministrativo.

Nel Dizionario degli appalti Kılıç, il concetto di “documenti comprovanti l’esperienza” è illustrato in modo da comprendere gli attestati di esperienza che dimostrano l’esperienza professionale dell’offerente, i diplomi, i documenti comprovanti l’esperienza nel settore privato e gli attestati di esperienza relativi a prodotti tecnologici. Questa definizione dimostra che, nella preparazione dell’offerta, occorre considerare non soltanto l’importo del documento, ma anche la sua tipologia, la sua origine e il suo rapporto con la definizione di lavoro analogo. 

(Cfr.)

Una questione analoga deve inoltre essere letta congiuntamente al principio esposto nell’articolo pubblicato da Kılıç Hukuk con il titolo “È possibile presentare, in una gara per la fornitura di beni, un attestato di esperienza relativo a lavori?”. In tale valutazione si afferma che, purché sia conforme alla definizione di lavoro analogo e nell’ambito dell’articolo 2.13 del Comunicato sui gruppi di lavori analoghi negli appalti di lavori, gli attestati di esperienza ottenuti nell’esecuzione di lavori possono essere utilizzati negli appalti di beni o servizi comprensivi di montaggio. 

(Cfr.)

2. Sviluppo della controversia concreta
La gara in esame, indetta dalla Direzione regionale YHT di TCDD, riguarda il “Servizio di manutenzione per 36 mesi dei sistemi di elettrificazione della linea YHT Kayaş - Sivas”. La tipologia della gara è l’acquisizione di servizi. Secondo le specifiche tecniche, il servizio comprende impianti di catenaria, sottostazioni di trasformazione, sottostazioni di trazione, sistemi di telecontrollo-controllo remoto, sistema SCADA, RTU, sistemi di comunicazione, nonché attività di controllo, manutenzione, riparazione, misurazione, collaudo e risoluzione dei guasti.

L’articolo 7.5.1 del capitolato amministrativo stabilisce che gli offerenti devono presentare un documento comprovante l’esperienza relativa a un unico contratto riguardante il servizio oggetto della gara o lavori analoghi, per un importo non inferiore al 15% del prezzo offerto. L’articolo 7.6 definisce inoltre come lavoro analogo l’“aver completato la realizzazione di sistemi di elettrificazione ferroviaria oppure aver prestato servizi di manutenzione e riparazione relativi a sistemi di elettrificazione ferroviaria”.

H… A.Ş., aggiudicataria della gara, ha dichiarato nella tabella delle informazioni sui requisiti un attestato di direzione dei lavori appartenente al proprio socio titolare di oltre il 50% delle quote. Tale documento riguarda i “Lavori di ricostruzione della linea Sincan-Ankara-Kayaş (Başkent Ray)”, rilasciato dalla Direzione generale di TCDD. Nella sezione del documento relativa alla tecnica costruttiva applicata è compresa anche l’installazione di sistemi di elettrificazione a 25 kV 50 Hz idonei a una velocità di 160 km/h.

Il video pubblicato su ihale.tv, intitolato “Elementi fondamentali da conoscere sui documenti comprovanti l’esperienza”, spiega che i documenti comprovanti l’esperienza rientrano tra i documenti fondamentali destinati a determinare l’idoneità dell’offerente negli appalti pubblici. Pertanto, è importante verificare prima dell’offerta che i documenti siano compatibili con l’oggetto della gara o con il lavoro analogo.
(Cfr.)

3. Decisione adottata dall’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia
L’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia ha valutato congiuntamente la natura dell’appalto aggiudicato come servizio, la definizione di lavoro analogo contenuta nel capitolato amministrativo e l’articolo 2.13 del Comunicato sui gruppi di lavori analoghi negli appalti di lavori. Ai sensi di tale articolo, quando una gara relativa a lavori dei gruppi C, D ed E viene indetta dalla stazione appaltante come appalto di beni o servizi comprensivo di montaggio e viene richiesta un’esperienza ai fini dell’idoneità, è possibile partecipare alla gara mediante attestati di esperienza relativi ai lavori in questione. 

L’Autorità ha considerato che i lavori “Başkent Ray”, oggetto dell’attestato di direzione dei lavori dell’offerente aggiudicatario, comprendevano l’installazione di sistemi di elettrificazione e che la gara esaminata riguardava la manutenzione di sistemi di elettrificazione ferroviaria. Pertanto, il documento è stato ritenuto conforme alla definizione di lavoro analogo contenuta nel capitolato amministrativo ed è stato riconosciuto che tale documento potesse essere utilizzato per comprovare l’esperienza nella gara di servizi.

4. Misure che le imprese devono adottare nell’ambito della decisione dell’Autorità
La decisione dell’Autorità ha mostrato alle imprese che sono errati entrambi gli approcci secondo cui “un attestato relativo a lavori non può essere utilizzato in alcun modo in una gara di servizi” oppure “un attestato relativo a lavori può essere utilizzato in qualsiasi gara di servizi”. Secondo la decisione dell’Autorità, la valutazione corretta consiste nell’analizzare congiuntamente la natura tecnica dell’attività e la definizione di lavoro analogo. Di seguito sono elencati i controlli e le misure che le imprese devono adottare in situazioni analoghe:

4.1. Le imprese devono esaminare separatamente la tipologia della gara e la natura tecnica dell’attività
La gara può essere stata indetta come appalto di servizi. Tuttavia, se l’attività presenta aspetti tecnici predominanti, quali impianti elettrici, elettronici o meccanici, comunicazione, installazione, montaggio, manutenzione o risoluzione dei guasti, la partecipazione alla gara deve avvenire dopo aver esaminato l’articolo 2.13 del Comunicato sui gruppi di lavori analoghi negli appalti di lavori.  

4.2. La definizione di lavoro analogo deve essere valutata dal punto di vista tecnico
La definizione di lavoro analogo contenuta nel capitolato amministrativo determina direttamente se il documento sarà accettato. Nella decisione concreta, il lavoro analogo non è stato definito soltanto come “servizio di manutenzione”, bensì mediante le due alternative “aver completato la realizzazione di sistemi di elettrificazione ferroviaria oppure aver prestato servizi di manutenzione e riparazione”. Per tale motivo, il documento ottenuto nell’ambito di lavori ha potuto essere valutato nella gara per la manutenzione. L’impresa ricorrente ha trascurato tale aspetto. 

4.3. L’eccezione relativa ai gruppi C, D ed E deve essere verificata dalle imprese
L’articolo 2.13 del Comunicato sui gruppi di lavori analoghi negli appalti di lavori non si applica a tutti i lavori. Per le opere idraulico-sanitarie e gli impianti meccanici del gruppo C, i lavori elettrici del gruppo D e i lavori elettronici e di comunicazione del gruppo E, quando la natura dell’attività coincide, gli attestati di esperienza relativi a lavori possono essere utilizzati nelle gare per beni o servizi comprensivi di montaggio. Tuttavia, un certificato di ultimazione relativo, ad esempio, alla “costruzione di edifici” non può essere utilizzato in qualsiasi gara di servizi senza che sia stabilito un solido collegamento tecnico.

4.4. Il Documento di partecipazione alla gara (Tabella delle informazioni sui requisiti) deve essere compilato integralmente e conformemente agli elementi sostanziali dell’appalto
Nelle gare elettroniche, la valutazione dell’idoneità viene effettuata sulla base delle informazioni dichiarate e dei registri consultabili. Devono essere indicati integralmente la tipologia del documento, il numero del documento EKAP, l’importo del documento, il titolare del documento, la tecnica costruttiva applicata, il documento di accertamento della partecipazione societaria e la definizione di lavoro analogo. In particolare, se un documento ottenuto nell’ambito di lavori viene utilizzato in una gara di servizi, il Documento di partecipazione alla gara (Tabella delle informazioni sui requisiti) deve essere compilato in modo coerente e verificabile. 

Nel video pubblicato su ihale.tv, intitolato “Come possono partecipare alle gare di servizi coloro che non dispongono di un attestato di esperienza rilasciato da enti pubblici?”, si spiega che, nelle gare di servizi, l’attestato di esperienza è il documento che dimostra l’esperienza professionale del candidato o dell’offerente nel servizio oggetto della gara o in servizi analoghi. Questa spiegazione mostra inoltre che, nelle gare di servizi, la natura del documento e la sua conformità al lavoro analogo devono essere valutate congiuntamente.
(Cfr.)

Nel Dizionario degli appalti Kılıç, sotto la voce “attestato di direzione dei lavori”, sono inoltre indicati il manuale di riferimento relativo all’argomento e il contesto degli attestati di esperienza. Se viene utilizzato un attestato di direzione dei lavori appartenente a un socio, devono essere controllati non soltanto l’ambito tecnico del documento, ma anche il rapporto di partecipazione societaria e di rappresentanza tra il titolare del documento e la società. (Cfr.: İs yonetme belgesi) 

Tabella-1: Controlli e misure che le imprese titolari di attestati di esperienza relativi a lavori devono effettuare e adottare quando partecipano a gare di servizi

4.5. Si avvalga di fonti affidabili relative agli attestati di supervisione dei lavori
Tra le questioni più ricorrenti nelle controversie in materia di gare d'appalto figurano le “esperienze professionali”. Le carenze informative riguardanti aspetti quali l'aggiornamento e l'utilizzo nelle gare degli attestati di esperienza precedentemente ottenuti dalle imprese partecipanti agli appalti pubblici, nonché l'utilizzo degli attestati da parte dei raggruppamenti temporanei di imprese o dei soci delle imprese, possono persino comportare la loro esclusione dalla valutazione in gara. 

È opportuno che le imprese partecipanti alle gare accedano a informazioni affidabili procurandosi fonti scritte attendibili oppure consultandole presso biblioteche quali la Biblioteca Presidenziale.
(Per il libro intitolato “Documenti attestanti l'esperienza negli appalti pubblici” o pubblicazioni analoghe, si veda:kilicakademi.com.tr ) 

5. Conclusioni e nostra valutazione
Un attestato ottenuto per lavori di costruzione non può essere utilizzato in ogni gara di servizi. Tuttavia, qualora lavori di costruzione rientranti, per la loro natura, nei gruppi C, D o E siano messi a gara come servizi comprensivi di montaggio o come forniture di beni e la definizione dei lavori analoghi contenuta nel capitolato amministrativo abbia la stessa natura, l'attestato di esperienza relativo ai lavori di costruzione può essere utilizzato anche nella gara di servizi. La decisione del Consiglio è pertanto importante, poiché indica che nelle gare per l'acquisizione di servizi possono essere utilizzati anche attestati di esperienza ottenuti nell'ambito di lavori di costruzione. (Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 04.09.2024, n. 2024/UH.I-1085) . 

Sebbene nel caso concreto la gara sia stata espletata come acquisizione di servizi, il suo oggetto riguarda la manutenzione dei sistemi di elettrificazione ferroviaria. Anche i lavori Başkent Ray, sui quali si fonda l'attestato di direzione dei lavori presentato, comprendono l'installazione di sistemi di elettrificazione a 25 kV 50 Hz. Valutando congiuntamente tale collegamento tecnico e l'art. 2.13 del Comunicato, il Consiglio ha stabilito che l'attestato di direzione dei lavori ottenuto per lavori di costruzione fosse conforme alla definizione dei lavori analoghi e ha respinto il ricorso.
Il procedimento di ricorso contro gli atti di gara ritenuti illegittimi è rigorosamente soggetto a termini e requisiti procedurali. Pertanto, quando le imprese ritengono che nella fase relativa alla documentazione o alla valutazione delle offerte si sia verificata una lesione dei loro diritti, devono valutare entro i termini previsti dapprima il reclamo alla stazione appaltante e, ove ricorrano le condizioni necessarie, il ricorso all'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK). Nel ricorso, anziché limitarsi a formulare una generica contestazione di illegittimità, occorre indicare chiaramente la disposizione del capitolato amministrativo, il tipo di attestato, l'ambito tecnico, la definizione dei lavori analoghi, la disposizione del Comunicato e la concreta possibilità di subire un danno. In tale processo, acquisire il parere di giuristi e consulenti in materia di gare d'appalto che conoscano la normativa sugli appalti, le specifiche tecniche e la prassi relativa agli attestati di esperienza può contribuire alla corretta predisposizione del ricorso, alla concreta individuazione delle prove e al rispetto dei termini.

Dr. Emrah KESGİN                                          

Esperto di finanza e fiscalità, consulente in materia di gare d'appalto

Avv. Işıl KILIÇ EROL

Esperta in contratti di appalto pubblico

Fonti:

1. Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 04.09.2024, n. 2024/UH.I-1085 

2. Legge n. 4734 sugli appalti pubblici 

3. Regolamento di attuazione sulle gare per l'acquisizione di servizi

5. Comunicato sui gruppi di lavori analoghi nei lavori di costruzione 

7. Kılıç Hukuk, “È possibile presentare in una gara per la fornitura di beni un attestato di esperienza relativo a lavori di costruzione?” Mal alim ihalesinde yapim isine ait is deneyim belgesi sunulmasi mumkun mudur

8. Dizionario degli appalti Kılıç, “Documenti attestanti l'esperienza”. İs deneyimini gosteren belgeler

9. Dizionario degli appalti Kılıç, “Attestato di direzione dei lavori”. İs yonetme belgesi

10. ihale.tv, “Elementi fondamentali da conoscere sui documenti attestanti l'esperienza”. ihale.tv

11. ihale.tv, “Come possono partecipare alle gare di servizi coloro che non dispongono di un attestato di esperienza rilasciato da enti pubblici?” ihale.tv

12. Per il libro intitolato “Documenti attestanti l'esperienza negli appalti pubblici” o pubblicazioni analoghe, si veda