Controversie relative alla procedura di gara

Come si calcola il costo minimo del lavoro nelle gare per il trasporto degli studenti? (Esame di due decisioni della KİK)

03 giugno 2026

Vengono esaminati il calcolo del costo minimo del lavoro per il personale accompagnatore nelle gare per il trasporto degli studenti, il Modulo di calcolo del costo del lavoro di EKAP, le spese contrattuali e le decisioni della KİK.

1. Oggetto comune delle decisioni della KİK

Le due decisioni esaminate dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK) riguardano le modalità di calcolo, nel prospetto dell’offerta a prezzi unitari, della retribuzione del personale accompagnatore negli appalti di servizi per il trasporto degli studenti con esigenze educative speciali, nell’ambito dell’accesso all’istruzione mediante trasporto del Ministero dell’Istruzione nazionale. In entrambe le decisioni, la controversia si è concentrata sull’applicabilità o meno dell’articolo 78.3.1 del Comunicato generale sugli appalti pubblici, poiché, sebbene il servizio non fosse un appalto di servizi basato sull’impiego di personale, tra le spese incluse nel prezzo dell’offerta figuravano i costi del lavoro ed era prevista una riga separata per il personale accompagnatore.

Nel Kılıç İhale Sözlüğü, il concetto di “costo minimo del lavoro” è definito come l’importo complessivo costituito dal salario minimo lordo vigente alla data della gara o dagli elementi retributivi stabiliti nei documenti, dai pagamenti connessi al lavoro e dai contributi assicurativi a carico del datore di lavoro. Questa definizione indica che il costo del personale accompagnatore non deve essere considerato soltanto come retribuzione di base, ma unitamente alle voci di costo obbligatorie previste nei documenti di gara e nella normativa pertinente. (V.: Kılıç İhale Sözlüğü - Costo minimo del lavoro)

Un altro aspetto comune delle decisioni del Consiglio è la necessità di monitorare la normativa, alla luce degli articoli 78.3 e 78.3.1 del Comunicato generale sugli appalti pubblici, relativi all’inserimento di una riga per il costo del lavoro negli appalti di servizi non basati sull’impiego di personale e al divieto di presentare offerte inferiori al costo minimo del lavoro, nonché delle modifiche normative pubblicate dalla KİK nel 2026. (V.: Duyurular )

2. Le due controversie concrete e le due decisioni adottate dal Consiglio per gli appalti pubblici

L’oggetto principale del presente esame è il metodo di calcolo del prezzo unitario da offrire nella relativa riga quando, in un appalto di servizi non basato sull’impiego di personale, i documenti prevedono personale che trascorrerà presso la stazione appaltante la totalità dell’orario di lavoro settimanale e nel prospetto dell’offerta a prezzi unitari è stata inserita una riga separata per il costo del lavoro. La questione è illustrata di seguito mediante due decisioni del Consiglio:

2.1. Prima decisione esaminata: la gara della Direzione distrettuale dell’Istruzione nazionale di Gaziosmanpaşa e la decisione adottata

La prima decisione riguarda la gara con İKN 2024/831388, indetta dalla Direzione distrettuale dell’Istruzione nazionale di Gaziosmanpaşa, avente a oggetto il “Servizio di trasporto degli studenti con esigenze educative speciali per l’anno scolastico 2024-2025 e, nell’ambito di İSMEP, servizio di trasporto degli studenti della Scuola primaria/secondaria di primo grado 100. Yıl alla Scuola primaria Ertuğrulgazi con 14 veicoli”. (Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici dell’11.09.2024, n. 2024/UH.I-1124)

Il ricorrente ha sostenuto che l’esclusione della propria offerta dalla valutazione ai sensi dell’articolo 78.3.1 del Comunicato generale sugli appalti pubblici non fosse appropriata.

Il Consiglio ha stabilito che, nella gara in cui 49 accompagnatori avrebbero lavorato per 254 giorni percependo il salario minimo lordo, l’importo giornaliero del costo del lavoro di base era pari a 816,78 TL; tuttavia, occorreva considerare separatamente anche le spese contrattuali, costituite dall’imposta di bollo sul contratto, dall’imposta di bollo sulla decisione di aggiudicazione e dalla quota spettante all’Autorità per gli appalti pubblici, corrispondenti all’1,567% del prezzo dell’offerta. Considerato che il ricorrente aveva offerto 818,70 TL per il personale accompagnatore, si è concluso che non fosse coperto il costo minimo del lavoro comprensivo delle spese contrattuali e generali e il ricorso alla KİK è stato respinto.

Di conseguenza, le offerte presentate sulla base dell’importo minimo giornaliero del costo del lavoro di base senza includere le spese contrattuali vengono escluse dalla valutazione nella gara.

2.2. Seconda decisione esaminata: la gara della Direzione provinciale dell’Istruzione nazionale di Ağrı e la decisione adottata

La seconda decisione riguarda la gara con İKN 2024/898266, indetta dalla Direzione provinciale dell’Istruzione nazionale di Ağrı, avente a oggetto il “Servizio di trasporto degli studenti con esigenze educative speciali per l’anno scolastico 2024-2025”. (V.: decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 06.11.2024, n. 2024/UH.II-1432)

Il capitolato amministrativo prevedeva l’impiego di personale accompagnatore in ciascun veicolo, l’applicazione del salario minimo lordo al personale accompagnatore, l’inserimento di una riga separata per tale retribuzione nel prospetto dell’offerta a prezzi unitari e l’aggiunta, all’importo del costo del lavoro calcolato tramite il Modulo di calcolo del costo del lavoro di EKAP, della parte imputabile al lavoro dell’imposta di bollo sulla decisione di aggiudicazione, dell’imposta di bollo sul contratto e della quota spettante all’Autorità per gli appalti pubblici.

Il ricorrente ha sostenuto che numerosi offerenti, compresi l’aggiudicatario e l’offerente classificatosi al secondo posto, avevano offerto 816,77 TL per il personale accompagnatore, sebbene tale importo fosse inferiore al costo minimo del lavoro comprensivo delle spese contrattuali.

Il Consiglio ha calcolato in 816,78 TL la retribuzione giornaliera di base del personale accompagnatore e in 829,57 TL il prezzo unitario minimo da offrire comprensivo delle spese contrattuali. L’offerta del ricorrente era invece pari a 849,45 TL ed è risultato che tale importo rispettava la soglia di 829,57 TL. Il Consiglio ha quindi disposto una misura correttiva consistente nell’esclusione dalla valutazione degli offerenti che avevano presentato offerte inferiori e nella ripetizione delle operazioni successive in conformità alla normativa. Sotto questo profilo, la decisione ha chiarito come debba essere calcolata l’offerta degli offerenti nella riga relativa al personale accompagnatore.

2.3. Il criterio giuridico comune risultante dalle due decisioni

Considerando congiuntamente le due decisioni, la conclusione è la seguente: anche in un appalto di servizi non basato sull’impiego di personale, qualora i documenti prevedano personale che trascorrerà presso la stazione appaltante la totalità dell’orario di lavoro settimanale e nel prospetto dell’offerta a prezzi unitari sia stata inserita una riga separata per il costo del lavoro, il prezzo unitario offerto in tale riga non può essere inferiore al costo minimo del lavoro, comprensivo delle spese contrattuali e delle spese generali calcolate secondo la normativa pertinente.

Per tale motivo, la riga relativa al personale accompagnatore costituisce un’importante componente dell’offerta, in grado di modificare l’esito della valutazione della gara. In particolare, poiché nelle gare per il trasporto degli studenti con esigenze educative speciali il personale accompagnatore è un elemento obbligatorio per l’esecuzione sicura del servizio, un calcolo insufficiente in questa voce comporta l’esclusione degli offerenti dalla valutazione.

3. Misure che le imprese devono adottare alla luce delle decisioni del Consiglio

Le seguenti misure sono applicabili alle imprese che presenteranno offerte nelle gare per il trasporto degli studenti non soltanto nel contesto di queste due decisioni, ma anche in tutti gli analoghi appalti di servizi non basati sull’impiego di personale che comprendono costi del lavoro.

3.1. Occorre verificare non se la gara sia basata sull’impiego di personale, bensì se sia stata inserita una riga per il costo del lavoro

Indipendentemente dal fatto che l’appalto di servizi sia o meno basato sull’impiego di personale, le imprese devono verificare se nel prospetto dell’offerta a prezzi unitari sia stata inserita una riga separata per ciascun costo del lavoro e se nelle specifiche tecniche siano indicati il personale che trascorrerà presso la stazione appaltante la totalità dell’orario di lavoro settimanale e il relativo numero.

Qualora i documenti di gara indichino il personale che trascorrerà presso la stazione appaltante la totalità dell’orario di lavoro settimanale e il relativo numero e sia stata inserita una riga anche per tale personale (“personale accompagnatore”, “autista”, “personale ausiliario” ecc.), l’offerta deve essere predisposta aggiungendo anche le spese contrattuali all’importo minimo giornaliero del costo del lavoro calcolato nell’ambito delle questioni indicate nelle decisioni del Consiglio sopra esaminate.

3.2. L’esenzione prevista dalla Legge n. 222 non elimina automaticamente le spese per il personale

Un’altra questione discussa nelle decisioni riguarda l’applicabilità dell’esenzione prevista dalla Legge sull’istruzione primaria e l’educazione n. 222 ai costi del lavoro del personale accompagnatore. Il Consiglio ha tenuto conto della presenza, nella suddetta Legge, dell’espressione “escluse le spese per il personale” e ha concluso che il costo del lavoro del personale accompagnatore debba essere considerato unitamente alle spese contrattuali, quali l’imposta di bollo, l’imposta di bollo sulla decisione di aggiudicazione e la quota spettante all’Autorità.

3.3. Il calcolo del Modulo di calcolo del costo del lavoro di EKAP può essere fuorviante se considerato da solo

Il Modulo di calcolo del costo del lavoro di EKAP è uno degli strumenti fondamentali per determinare il costo minimo del lavoro. Tuttavia, dopo aver effettuato il calcolo tramite il modulo, le imprese devono verificare separatamente le disposizioni dei documenti di gara relative all’unità, alla durata, al lotto, al numero di lavoratori e alle spese contrattuali. Come emerge dalle decisioni esaminate, la differenza tra il costo giornaliero di base e il costo finale da offrire comprensivo delle spese contrattuali ha indotto in errore gli offerenti. Per tale motivo, le imprese non devono inserire nel Modulo di calcolo del costo del lavoro dati incompleti o errati riguardo alla data della gara, al periodo di applicazione del salario minimo e al numero di giorni lavorativi; nelle gare aperte a offerte parziali, devono inoltre effettuare una valutazione separata per ciascun lotto.

3.4. Le imprese che forniscono servizi di trasporto scolastico devono confrontare i documenti e le disposizioni normative prima della gara

Prima di presentare un'offerta nelle gare per il trasporto scolastico, le imprese devono esaminare dettagliatamente i documenti di gara. In tale ambito, le imprese devono esaminare congiuntamente:

Il numero di addetti (personale accompagnatore ecc.) che, secondo le specifiche tecniche, trascorreranno l'orario di lavoro giornaliero presso la stazione appaltante;
Le informazioni relative a “giorno”, “mese/giorno/ora”, “numero di lavoratori” e “giorno lavorativo” della voce prevista per tali addetti nell'elenco dei prezzi unitari dell'offerta;
Le date di inizio e fine del servizio indicate nello schema di contratto, nonché le disposizioni sui pagamenti relative ai giorni festivi ufficiali, ai fine settimana, alle pause didattiche, alle vacanze semestrali e ai giorni in cui non viene effettivamente svolto alcun lavoro;

e predisporre le proprie offerte sulla base di una lettura congiunta di tali elementi.

4. Conclusioni e nostra valutazione

Le due decisioni del Consiglio esaminate mostrano che, nelle gare per il trasporto scolastico, la retribuzione del personale accompagnatore costituisce una componente dell'offerta in grado di incidere direttamente sull'esito della gara. Infatti, se i documenti di gara prevedono una voce relativa al costo del lavoro e stabiliscono l'aggiunta delle spese contrattuali e delle spese generali, l'offerta deve coprire il costo minimo del lavoro comprensivo di tali spese.

La presentazione di un ricorso all'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia contro gli atti amministrativi illegittimi costituisce uno dei rimedi amministrativi più efficaci per prevenire la perdita di diritti durante la procedura di gara. Atti quali disposizioni erronee contenute nei documenti di gara, l'errato calcolo del valore stimato dell'appalto, l'erronea valutazione delle offerte o l'errata applicazione del costo minimo del lavoro possono diventare definitivi se non sono oggetto, entro i termini previsti, di un reclamo e di un ricorso amministrativo. Per tale ragione, le imprese devono svolgere verifiche tecniche, finanziarie e giuridiche sin dal momento in cui scaricano i documenti di gara.

A questo proposito, è importante avvalersi di giuristi specializzati e consulenti in materia di gare d'appalto al fine di determinare correttamente il termine per la presentazione del ricorso, collegare l'irregolarità contenuta nei documenti di gara alle disposizioni corrette, presentare tecnicamente i dati di EKAP e del calcolo del costo del lavoro, stabilire nell'istanza il nesso tra contestazione, prova e conclusione ed evitare ricorsi inutili o tardivi.

Analogamente, le voci relative al reclamo elettronico, al reclamo presso la stazione appaltante e al ricorso amministrativo presso l'Autorità contenute nel Dizionario degli appalti Kılıç, nonché i video pratici sulle procedure di ricorso disponibili su ihale.tv, costituiscono utili fonti di informazione generale che consentono alle imprese di comprendere i rimedi disponibili. Inoltre, le analisi delle decisioni contenute nelle sezioni di Kılıç Hukuk dedicate alle decisioni del Consiglio e alle decisioni giudiziarie mostrano che la strategia di ricorso deve essere definita tenendo conto non soltanto delle disposizioni normative, ma anche della prassi del Consiglio e della giurisprudenza. (V.: Dizionario degli appalti Kılıç - Reclamo elettronico; ihale.tv - Reclamo elettronico presso la stazione appaltante e ricorso amministrativo elettronico; Kılıç Hukuk - decisioni KİK / annullamento della gara; Kılıç Hukuk - decisioni giudiziarie / annullamento della gara)

Dr. Emrah KESGİN

Esperto in finanza pubblica e fiscalità

Consulente in materia di gare d'appalto

Avv. Işıl KILIÇ EROL

Esperta in contratti di appalto pubblico