Come si ottiene un diritto di servitù sui terreni del demanio? (Procedura di gara, contratto e tutti i rischi)

1. Introduzione
La valorizzazione economica degli immobili pubblici inutilizzati riveste importanza ai fini dello sviluppo sostenibile. In tale ambito, gli immobili del demanio vengono messi a disposizione degli investitori mediante diritti reali limitati, quali il diritto di servitù e l’autorizzazione all’uso. Questo modello garantisce un diritto d’uso senza trasferimento della proprietà, contemperando l’interesse pubblico con quello dell’investitore. 

Uno degli strumenti più importanti per la valorizzazione degli immobili pubblici è costituito dal diritto di servitù e dall’autorizzazione all’uso, che conferiscono un diritto d’uso senza trasferimento della proprietà. Soprattutto per gli immobili del demanio, questo metodo, frequentemente utilizzato a fini di investimento e di produzione di reddito, determina conseguenze giuridiche a lungo termine sia per le amministrazioni sia per gli investitori.

La costituzione del diritto di servitù viene generalmente utilizzata per investimenti nei settori dell’agricoltura, dell’allevamento, dell’acquacoltura, dell’istruzione, della sanità, dello sport, dell’industria e dell’energia, per investimenti a finalità sociali e culturali e per investimenti turistici. (Cfr.: Manuale operativo della Direzione generale del patrimonio immobiliare nazionale relativo alle operazioni di costituzione del diritto di servitù e di concessione dell’autorizzazione all’uso sugli immobili del demanio) 

Tuttavia, le gare relative alla costituzione del diritto di servitù e i contratti successivamente sottoscritti sono oggetto, nella prassi, di numerose controversie. Nel presente articolo vengono esaminati in modo organico la natura giuridica del diritto di servitù, la procedura di gara, le controversie derivanti dal contratto e le responsabilità della stazione appaltante.

2. Nozione e natura giuridica del diritto di servitù
Il diritto di servitù è un diritto reale limitato costituito su un immobile a favore di una persona diversa dal proprietario e conferisce la facoltà di utilizzare tale immobile in un determinato modo. Nella prassi, il diritto di servitù viene valutato unitamente a concetti quali il diritto di superficie, l’autorizzazione all’uso e l’autorizzazione preliminare. (Cfr.: Regolamento sull’assegnazione e sul trasferimento degli immobili appartenenti alle amministrazioni pubbliche, Comunicato generale sul patrimonio immobiliare nazionale (N. progressivo: 324)) La normativa stabilisce infatti espressamente che gli immobili assegnati o trasferiti possano essere successivamente oggetto di operazioni quali la vendita, la permuta o la costituzione di un diritto di servitù. (Regolamento sull’assegnazione e sul trasferimento degli immobili appartenenti alle amministrazioni pubbliche, m. 24) 

Il diritto di servitù non è disciplinato direttamente nel Comunicato generale sul patrimonio immobiliare nazionale. Sono stati invece definiti le procedure e i principi applicabili, in particolare, ai processi di valorizzazione degli immobili del demanio a fini di investimento. Nell’ambito del Comunicato, il diritto di servitù viene generalmente trattato attraverso un procedimento articolato in 3 (tre) fasi: autorizzazione preliminare concessa all’investitore, autorizzazione all’uso e, nella fase finale, costituzione del diritto di servitù. Lo scopo di tale procedimento è creare valore economico mediante la realizzazione dell’investimento, anziché trasferire direttamente l’immobile. (Cfr.: Comunicato generale sul patrimonio immobiliare nazionale (N. progressivo: 324)) 

Valutando congiuntamente il Comunicato e la prassi, i principi fondamentali per la costituzione del diritto di servitù sono i seguenti: utilizzo dell’immobile conformemente alla finalità dell’investimento, realizzazione dell’investimento entro un determinato termine, conservazione dei poteri di controllo della stazione appaltante e possibilità di estinguere il diritto in caso di inadempimento degli obblighi. In tale quadro, il diritto di servitù, oltre a essere un diritto reale limitato, ha natura di diritto d’uso condizionato e soggetto al controllo amministrativo.

In conclusione, per quanto riguarda gli immobili pubblici, il diritto di servitù costituisce un’operazione a titolo oneroso, di durata determinata e che non comporta il trasferimento della proprietà. Anche la costituzione del diritto di servitù ai sensi della Legge sulle gare pubbliche n. 2886 rientra tra le operazioni che generano entrate per l’amministrazione pubblica. 

3. Come si svolgono le gare per il diritto di servitù?
Le gare per il diritto di servitù, poiché hanno natura redditizia per l’amministrazione pubblica, si svolgono nel quadro della Legge sulle gare pubbliche n. 2886, dei relativi regolamenti e della normativa sulla gestione degli immobili.

La stazione appaltante determina innanzitutto la situazione giuridica dell’immobile e definisce l’ambito del diritto di servitù. Vengono stabiliti i criteri relativi alla durata e al corrispettivo dell’immobile e viene determinato il valore stimato (valore presunto).  Il valore stimato è infatti uno degli elementi più importanti della procedura di gara. 

Tuttavia, al fine di evitare controversie durante la fase contrattuale, il capitolato deve indicare la destinazione d’uso del luogo consegnato, gli aumenti dei prezzi, l’eventuale esecuzione di pagamenti aggiuntivi o di lavori di costruzione supplementari rispetto al progetto e, qualora tali lavori vengano eseguiti, il soggetto che ne sosterrà i costi. È inoltre obbligatorio specificare la durata e il corrispettivo. I capitolati non devono, inoltre, limitare la concorrenza né avvantaggiare determinate persone e devono indicare chiaramente le sanzioni amministrative. 

Le gare per il diritto di servitù possono essere svolte, in funzione delle caratteristiche dell’operazione, mediante una delle procedure di gara previste dalla Legge (procedura con offerte segrete, procedura con offerte aperte, procedura negoziata). Tuttavia, negli opuscoli predisposti dal patrimonio immobiliare nazionale si afferma che, salvo eccezioni, le gare per il diritto di servitù o per l’autorizzazione all’uso possono essere svolte previa pubblicazione ai sensi dell’articolo 17 della Legge e mediante procedura negoziata ai sensi dell’articolo 51, lettera (g), della medesima Legge. (Cfr.: Manuale operativo della Direzione generale del patrimonio immobiliare nazionale relativo alle operazioni di costituzione del diritto di servitù e di concessione dell’autorizzazione all’uso sugli immobili del demanio) A nostro avviso, le gare mediante procedura negoziata devono essere utilizzate in circostanze eccezionali. Per garantire la concorrenza, sarebbe opportuno svolgere tali gare mediante la “procedura con offerte segrete”, individuata dalla Legge come procedura di gara principale. (Cfr.: Legge n. 2886, m. 36)  

In esito alla valutazione effettuata nell’ambito della gara, il contratto viene stipulato con la persona che ha presentato l’offerta più elevata, a condizione che essa sia conforme al capitolato e superiore al valore stimato.  
Dopo la sottoscrizione del contratto relativo al diritto di servitù con l’aggiudicatario, il diritto viene iscritto nel registro fondiario e inizia a decorrere il periodo di utilizzo. Durante tale periodo, la stazione appaltante verifica l’applicazione delle disposizioni contrattuali. Alla scadenza del contratto, l’immobile, insieme alle costruzioni e agli impianti realizzati successivamente, viene trasferito gratuitamente al demanio. Qualora, dopo la scadenza del contratto, il titolare del diritto di servitù continui a utilizzare l’immobile, tale utilizzo costituisce occupazione abusiva e nei suoi confronti viene applicato l’ecrimisil. 

4. Controversie relative ai contratti di servitù
Fatti salvi i termini previsti dalle leggi speciali, sugli immobili appartenenti al patrimonio privato del demanio viene costituito un diritto di servitù fino a 30 anni, mentre per gli immobili sottoposti alla potestà e alla disponibilità dello Stato viene concessa un’autorizzazione all’uso fino a 30 anni. (Cfr.: Manuale operativo della Direzione generale del patrimonio immobiliare nazionale relativo alle operazioni di costituzione del diritto di servitù e di concessione dell’autorizzazione all’uso sugli immobili del demanio) Riteniamo tuttavia che tale durata debba essere stabilita in misura proporzionata alla natura dell’investimento e conforme all’interesse pubblico. Una durata prolungata aumenta infatti anche la possibilità che l’aggiudicatario abusi del diritto ottenuto.  
La prima tra le controversie più frequenti nella prassi riguarda il fatto che il titolare del diritto di servitù si discosti dalla destinazione d’uso indicata nel contratto e utilizzi l’immobile per attività commerciali diverse. Qualora tale circostanza venga accertata, la stazione appaltante applica le sanzioni previste dal contratto. Se necessario, il contratto viene risolto unilateralmente.  
La seconda controversia più rilevante riguarda il mancato rispetto della durata contrattuale, le richieste di proroga dei termini e i problemi di sgombero alla scadenza. Qualora l’immobile non venga liberato alla scadenza del contratto, la stazione appaltante deve avviare il procedimento di sgombero. In tali situazioni, la stazione appaltante è inoltre tenuta ad applicare sanzioni (risarcimento dei danni e ecrimisil).  

La terza controversia rilevante riguarda l’inadempimento degli obblighi di investimento e di costruzione o la loro mancata esecuzione entro il termine previsto. In caso di mancata realizzazione tempestiva dell’investimento o di costruzioni difformi dal progetto, le amministrazioni agiscono anche in questo caso nell’ambito delle disposizioni contrattuali. Se necessario, procedono all’annullamento del diritto di servitù.

5. Conclusioni e valutazione
I contratti relativi al diritto di servitù costituiscono un importante strumento giuridico per garantire una gestione efficace degli immobili pubblici. Tuttavia, l’applicazione errata di tale diritto determina gravi controversie e danni all’erario. È pertanto necessario che la procedura di gara venga svolta in modo trasparente, che i contratti siano redatti dettagliatamente e che il controllo amministrativo sia esercitato in modo efficace. 

Per evitare danni all’erario, la stazione appaltante deve determinare nella gara un corrispettivo conforme al mercato. Infatti, la determinazione di un corrispettivo inferiore al valore corrente di mercato comporterà un danno all’erario, mentre la determinazione di un corrispettivo superiore potrà comportare la mancata stipulazione o la mancata esecuzione del contratto.  

In caso di scadenza del contratto relativo al diritto di servitù, di risoluzione del contratto o di violazione della destinazione d’uso, il titolare del diritto di servitù assume la posizione di occupante abusivo ed è tenuto a pagare l’ecrimisil. In tal caso, la stazione appaltante non si limita a richiedere l’ecrimisil, ma può anche chiedere lo sgombero tramite l’autorità amministrativa locale. Pertanto, nei contratti relativi al diritto di servitù, l’ecrimisil costituisce una sanzione per l’uso illegittimo e un risarcimento avente natura di credito pubblico.

Per la risoluzione delle controversie relative allo svolgimento della gara e all’esecuzione del contratto, generalmente si ricorre al procedimento giudiziario. Affinché le parti non subiscano perdite di diritti, le operazioni relative alla gara e al contratto, nonché il procedimento giudiziario, devono essere gestiti con assistenza legale.   

Avv. Işıl KILIÇ EROL

Esperta in contratti di appalto pubblico

Fonti:

1- www.kilichukuk.org 

2-Legge sulle gare pubbliche n. 2886

3- Legge sulla procedura amministrativa giurisdizionale

4- Regolamento sull’assegnazione e sul trasferimento degli immobili appartenenti alle amministrazioni pubbliche

5- Comunicato generale sul patrimonio immobiliare nazionale (N. progressivo: 324)

6-Manuale operativo della Direzione generale del patrimonio immobiliare nazionale relativo alle operazioni di costituzione del diritto di servitù e di concessione dell’autorizzazione all’uso sugli immobili del demanio