Decisione del Consiglio di Stato sugli elementi di analisi nelle gare di lavori

1. Sintesi del caso concreto
La decisione del Consiglio di Stato relativa al caso concreto riguarda le modalità con cui devono essere esaminati la comunicazione di verifica dell'offerta anormalmente bassa e i modelli di analisi a essa allegati nelle gare di lavori. La gara oggetto della decisione, con numero İKN 2025/978173, riguarda lavori di manutenzione ordinaria, costruzione e riparazione stradale, nonché attività di contrasto alla neve e al ghiaccio. La stazione appaltante ha richiesto chiarimenti sull'offerta anormalmente bassa agli offerenti rimasti al di sotto della soglia. Il raggruppamento temporaneo di imprese ricorrente ha invece sostenuto che vi fossero errori nella comunicazione di verifica e negli elementi di analisi.

Il Consiglio per gli appalti pubblici, con decisione del 22.10.2025 n. 2025/UY.II-2278, ha respinto il ricorso alla KİK. Tuttavia, la Tredicesima Sezione del Consiglio di Stato, con decisione del 14.04.2026, E:2026/2702, K:2026/1274, non ha ritenuto conforme alla legge, per incompletezza dell'esame, la parte della decisione del Consiglio relativa alla seconda censura. A seguito di tale decisione, il Consiglio, con decisione del 29.07.2026 n. 2026/MK-286, ha annullato la parte della precedente decisione del Consiglio riguardante la seconda censura e ha disposto un nuovo esame nel merito di tale censura.

2. Svolgimento della controversia
Il raggruppamento temporaneo di imprese ricorrente ha sollevato tre questioni principali nell'ambito della verifica dell'offerta anormalmente bassa. In primo luogo, ha affermato che le caratteristiche tecniche di un elemento relativo a un autocarro non erano state riportate correttamente nella comunicazione di verifica. In secondo luogo, ha sostenuto che l'elemento relativo a una minipala gommata dotata di accessorio trimmer, inserito nell'elenco del parco macchine per il periodo estivo delle Specifiche tecniche particolari, non figurava nelle analisi. In terzo luogo, ha sostenuto che il prezzo corrente relativo a un elemento concernente un veicolo non era compatibile con le caratteristiche tecniche.

Nella decisione del 22.10.2025, con particolare riguardo alla seconda censura, il Consiglio ha accertato che la suddetta macchina operatrice non figurava nei modelli di analisi per i quali erano stati richiesti chiarimenti, nei calcoli del valore stimato dell'appalto e nelle descrizioni dei prezzi unitari; per tale motivo ha ritenuto infondata la censura. Il raggruppamento temporaneo di imprese ricorrente ha invece indicato proprio tale constatazione come il problema. In altri termini, ha chiesto che fosse esaminato l'effetto dell'assenza dalle analisi di un elemento relativo a una macchina previsto nelle specifiche tecniche sul valore stimato dell'appalto, sulla soglia e sulla valutazione delle offerte, sottoponendo la controversia al giudice.

Nel corso del giudizio, il 17° Tribunale amministrativo di Ankara, con decisione del 28.01.2026, E:2025/1762, K:2026/104, ha respinto il ricorso. Tuttavia, la Tredicesima Sezione del Consiglio di Stato, rilevando che il Consiglio non aveva risposto adeguatamente a tale censura, ha annullato la decisione del Tribunale e la parte dell'atto impugnato relativa al rigetto della seconda censura.

3. Decisione giudiziaria e nostra valutazione
Secondo il Consiglio di Stato, le decisioni del Consiglio adottate a seguito di un ricorso alla KİK devono essere sufficientemente chiare, motivate e idonee al controllo giurisdizionale da rispondere alle censure oggetto del ricorso. Il Consiglio non deve limitarsi a effettuare un mero accertamento materiale. Devono essere illustrati concretamente la conseguenza giuridica dell'accertamento e il suo effetto sulla procedura di gara.

La nostra valutazione nell'ambito della decisione che costituisce precedente è la seguente: la verifica dell'offerta anormalmente bassa non consiste soltanto nell'invio di una comunicazione. La stazione appaltante deve individuare le voci di lavoro e gli elementi di analisi per i quali saranno richiesti chiarimenti conformemente all'articolo 45 del Comunicato generale sugli appalti pubblici. Anche l'articolo 60 del Regolamento di attuazione delle gare di lavori indica il metodo con cui devono essere gestiti la soglia e i chiarimenti sulle offerte anormalmente basse. Pertanto, le specifiche tecniche, il valore stimato dell'appalto, il modello di analisi e la comunicazione di verifica devono essere coerenti tra loro.

In tal senso, l'approccio del Consiglio di Stato è appropriato. Infatti, qualora una macchina operatrice sia prevista nelle specifiche tecniche ma non figuri nelle analisi, non è corretto liquidare la questione affermando semplicemente che “non è presente nell'analisi”. Occorre inoltre esaminare se tale situazione incida sul valore stimato dell'appalto, sulla soglia, sugli elementi per i quali devono essere richiesti chiarimenti e sulla graduatoria delle offerte. 

Riteniamo che le imprese debbano avvalersi dell'assistenza di un giurista per risolvere i problemi incontrati nell'ambito della verifica e dei chiarimenti sull'offerta anormalmente bassa. Infatti, le specifiche tecniche, l'analisi, il valore stimato dell'appalto e il termine per il ricorso richiedono una valutazione giuridica. 

4. Indicazioni per le stazioni appaltanti e le imprese
Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha ritenuto incompleta l'adozione di una decisione senza esaminare l'effetto della censura relativa all'elemento di analisi sul valore stimato dell'appalto, sulla soglia e sull'esito della gara. In tale contesto, le stazioni appaltanti e le imprese che parteciperanno alla gara devono prestare attenzione agli aspetti di seguito indicati. 

Prima di procedere alla verifica dell'offerta anormalmente bassa, le stazioni appaltanti devono controllare le disposizioni tecniche contenute nei documenti di gara e le analisi del valore stimato dell'appalto. In particolare, qualora vi siano differenze tra l'elenco del parco macchine, la descrizione dei prezzi unitari e gli elementi di analisi, la ragione di tali differenze deve poter essere spiegata. In caso contrario, la comunicazione di verifica può generare incertezza per gli offerenti e la procedura di gara potrebbe dover essere riesaminata a seguito di decisioni giudiziarie.

Le imprese, nelle gare in cui sono richiesti chiarimenti sull'offerta anormalmente bassa, non devono limitarsi a preparare i propri chiarimenti. Devono esaminare congiuntamente gli elementi per i quali sono o non sono richiesti chiarimenti nella comunicazione di verifica, le specifiche tecniche, le descrizioni dei prezzi unitari e i modelli di analisi. Tuttavia, qualora si intenda presentare un ricorso, la semplice indicazione dell'errore potrebbe non essere sufficiente. Occorre spiegare chiaramente in che modo l'errore incida sulla soglia, sul valore stimato dell'appalto, sull'ambito dei chiarimenti o sulla valutazione delle offerte.

Occorre precisare che questa decisione è importante anche per gli uffici gare e i responsabili dei contratti. Gli errori nelle analisi e nelle verifiche non eliminati durante la fase di gara possono inoltre creare i presupposti, dopo la sottoscrizione del contratto, per controversie relative agli stati di avanzamento (SAL), al programma dei lavori, all'ambito delle voci di lavoro e alla revisione prezzi. Pertanto, è opportuno che le imprese esaminino attentamente i propri documenti prima della gara e durante il procedimento di ricorso alla KİK, non lascino scadere i termini e, ove necessario, acquisiscano informazioni giuridiche da esperti della materia.

Avv. Işıl KILIÇ EROL
Esperta in contratti di appalto pubblico
Studio Kılıç Hukuk ve Danışmanlık
Contatti: https://www.kilichukuk.org/iletisim