È possibile modificare il diritto di contestare i SAL introducendo nello schema di contratto una disposizione contraria alla normativa vigente sugli appalti? (Analisi di una decisione della KİK)

È possibile modificare il diritto di contestare i SAL introducendo nello schema di contratto una disposizione contraria alla normativa vigente sugli appalti?

(Analisi di una decisione della KİK) 

1. Oggetto della controversia esaminata nella decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK)
La controversia esaminata nella decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK) è sorta nell’ambito della perdita di diritti subita dagli appaltatori che contestano i SAL durante l’esecuzione del contratto, poiché lo schema di contratto incluso nei documenti di gara non era stato predisposto conformemente alle vigenti Condizioni generali per i servizi e alle disposizioni del Contratto tipo.

Nel caso oggetto della decisione, nell’ambito della gara per l’“Acquisizione di servizi di ristorazione (pasti pronti, colazione e pasti al sacco)”, all’articolo 12.1 dello schema di contratto è stata aggiunta una precedente disposizione, non più vigente, relativa alla contestazione dei SAL. Tale disposizione prevedeva che, qualora l’appaltatore intendesse contestare il SAL provvisorio, dovesse firmarlo con riserva e che, per contestare le rettifiche apportate successivamente al rapporto del SAL, dovesse presentare la contestazione entro un massimo di 10 giorni dalla data del pagamento!
Il ricorrente ha sostenuto che tale disposizione fosse contraria sia al vigente articolo 42 delle Condizioni generali per i servizi, sia allo schema di contratto tipo allegato al Regolamento di attuazione sulle gare per l’acquisizione di servizi. La precedente disposizione in questione era infatti stata abrogata mediante una decisione del Consiglio di Stato e la successiva decisione regolamentare dell’Autorità per gli appalti pubblici; in seguito, con la modifica pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 30.07.2025, era entrata in vigore una nuova disciplina relativa alle contestazioni dei SAL.
In altri termini, la stazione appaltante aveva inserito nello schema di contratto una disposizione sulla contestazione dei SAL abrogata o contraria alle vigenti Condizioni generali, e tale circostanza era stata oggetto di ricorso alla KİK. 

2. Svolgimento del caso concreto
La stazione appaltante ha pubblicato in data 18.11.2025 il bando della gara per l’“Acquisizione di servizi di ristorazione”, tenutasi il 18.12.2025. Il ricorrente Ş… Ltd. Şti. ha dichiarato che all’articolo 12.1 dello schema di contratto incluso nei documenti di gara era stata inserita la precedente disciplina relativa alle contestazioni dei SAL; in tale ambito, affinché l’appaltatore potesse contestare il SAL provvisorio, avrebbe dovuto firmare il relativo rapporto “con riserva”, mentre un’eventuale contestazione successiva avrebbe dovuto essere presentata entro un massimo di 10 giorni dalla data di pagamento del SAL. 

Il ricorrente ha inoltre dichiarato che la disposizione in questione, precedentemente contenuta nell’articolo 42 delle Condizioni generali per i servizi, era stata annullata dalla decisione della 13a Sezione del Consiglio di Stato del 06.06.2023, n. E:2023/404, K:2023/2898; che tale disposizione delle Condizioni generali per i servizi era stata eliminata anche mediante la decisione regolamentare dell’Autorità per gli appalti pubblici del 16.08.2023, n. 2023/DK.D-208; e che la nuova disciplina, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 32971 del 30.07.2025, era entrata in vigore il 01.09.2025. 

In conclusione, secondo la vigente disciplina relativa all’acquisizione di servizi, l’appaltatore è tenuto a comunicare mediante istanza, al più tardi entro la data in cui i conteggi finali sono consegnati alla stazione appaltante, le proprie contestazioni avverso il SAL provvisorio o le rettifiche che possono essere apportate al rapporto del SAL dopo la sua sottoscrizione e fino alla contabilizzazione. Nonostante ciò, la stazione appaltante aveva inserito la precedente disposizione non più vigente nello schema di contratto della gara il cui bando era stato pubblicato il 18.11.2025. Per tale motivo, il ricorrente aveva presentato tempestivamente un reclamo alla stazione appaltante avverso i documenti di gara e, successivamente, un ricorso alla KİK.

3. Qual è stato l’orientamento della decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici?
Nella decisione resa a seguito del ricorso, l’Autorità ha richiamato innanzitutto l’articolo 5 della Legge n. 4735 sui contratti di appalto pubblico. Ai sensi di tale articolo, i Contratti tipo relativi all’acquisizione di beni e servizi e ai lavori sono predisposti per garantire l’uniformità applicativa, e i contratti stipulati dalle stazioni appaltanti sono redatti sulla base delle disposizioni del Contratto tipo. 

L’Autorità ha quindi esaminato la disciplina vigente contenuta nell’articolo 42 delle Condizioni generali per i servizi. Secondo la disposizione vigente, l’appaltatore deve comunicare mediante istanza, al più tardi entro la data in cui i conteggi finali sono consegnati alla stazione appaltante, le proprie contestazioni avverso il SAL provvisorio o le rettifiche che possono essere apportate dopo la sottoscrizione del rapporto del SAL e fino alla contabilizzazione. Nello schema di contratto era invece ancora inclusa la precedente disposizione annullata. 

Secondo l’Autorità, lo schema di contratto predisposto dalla stazione appaltante è contrario:

• all’articolo 12 dello schema di contratto tipo allegato al Regolamento di attuazione sulle gare per l’acquisizione di servizi, 
• al vigente articolo 42 delle Condizioni generali per i servizi, 
• all’articolo 5 della Legge n. 4735, che impone di assumere come base le disposizioni del Contratto tipo. 

L’Autorità ha ritenuto che tale contrasto non costituisse una semplice carenza sanabile esclusivamente nella fase di esecuzione del contratto. Lo schema di contratto è infatti parte integrante dei documenti di gara e gli offerenti predispongono le proprie offerte tenendo conto delle disposizioni di tali documenti. L’errata disciplina di una disposizione, come il termine per contestare i SAL, che incide direttamente sui diritti economici dell’appaltatore, può influire negativamente sulla decisione delle imprese di partecipare alla gara, presentare un’offerta e stipulare il contratto.

Per tale motivo, l’Autorità ha dichiarato che il contrasto non era sanabile mediante un provvedimento correttivo e ha disposto l’annullamento della gara ai sensi dell’articolo 54 della Legge n. 4734. (Cfr.: decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici del 14.01.2026, n. 2026/UH.I-147 ) 

4. Quali insegnamenti devono trarre i candidati e gli offerenti dalla decisione dell’Autorità?
La volontà di partecipare agli appalti pubblici non richiede soltanto la presentazione di un’offerta, ma anche che siano previste le controversie che potrebbero sorgere nell’ambito del contratto e che i necessari ricorsi siano presentati tempestivamente. Tuttavia, vi sono anche importanti questioni che le imprese intenzionate a tutelare i propri diritti devono conoscere nell’ambito del caso concreto e della decisione della KİK sopra illustrati. Tali questioni sono elencate di seguito:

4.1. Le procedure e i principi relativi ai pagamenti e ai SAL contenuti nello schema di contratto sono importanti per l’appaltatore 
L’impresa appaltatrice, parte del contratto, esegue la propria prestazione conformemente al contratto e ai suoi allegati. In cambio, ricevendo i SAL le cui procedure e i cui principi sono stabiliti nel contratto, cerca di adempiere la propria prestazione e proseguire la propria attività commerciale. Tuttavia, disposizioni non conformi alla normativa causano la perdita di diritti da parte dell’impresa appaltatrice. 

Nel caso concreto, l’oggetto della controversia riguarda il termine per contestare il SAL. La precedente disciplina prevedeva che l’appaltatore firmasse con riserva il rapporto del SAL e contestasse le rettifiche apportate successivamente entro 10 giorni dalla data del pagamento. La disciplina vigente ammette invece che le contestazioni possano essere comunicate mediante istanza al più tardi entro la data in cui i conteggi finali sono consegnati alla stazione appaltante. Tale differenza è particolarmente importante per l’appaltatore. Nei servizi continuativi di ristorazione, pulizia, trasporto, sicurezza, manutenzione e riparazione e in servizi analoghi, infatti, i SAL sono redatti periodicamente. È molto importante che l’appaltatore possa presentare un ricorso in relazione a trattenute, pagamenti insufficienti, penali, differenze quantitative o rettifiche applicate ai SAL. Limitare il diritto dell’appaltatore di contestare ciascun SAL provvisorio a un termine di decadenza di soli 10 giorni aumenterebbe la probabilità di una perdita di diritti da parte dell’appaltatore e sarebbe al contempo contrario alla normativa vigente. 

Per tale motivo, le imprese devono verificare nello schema di contratto i seguenti aspetti relativi alle contestazioni dei SAL:

• Il termine per contestare il SAL deve essere conforme alle vigenti Condizioni generali. 
• Secondo la disciplina vigente, il termine per esercitare il diritto di contestazione deve essere determinato con la formula “data in cui i conteggi finali sono consegnati alla stazione appaltante”.  
• La disposizione adottata non deve contenere precedenti clausole quali l’“obbligo di apporre una riserva per contestare il SAL” o la previsione secondo cui “in assenza di contestazione entro 10 giorni, il SAL si considera accettato”.  

4.2. Le procedure e i principi relativi ai pagamenti e ai SAL contenuti in uno schema di contratto redatto in violazione della normativa devono essere contestati entro i termini
Gli errori relativi alle procedure e ai principi di pagamento e dei SAL contenuti nello schema di contratto predisposto dalla stazione appaltante causano generalmente una perdita di diritti per l’appaltatore. Pertanto, dopo aver scaricato i documenti di gara mediante la password elettronica, le imprese devono presentare un reclamo alla stazione appaltante entro il termine legale e, qualora il reclamo non riceva risposta entro il termine previsto o sia respinto, devono presentare un ricorso all’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia. Tutti i ricorsi avverso i documenti di gara presentati dopo la scadenza del termine applicabile o dopo la sottoscrizione del contratto vengono respinti. 

Nel caso concreto, il ricorrente aveva contestato tempestivamente la disposizione dello schema di contratto contenuta nei documenti di gara e, a seguito della decisione di rigetto della stazione appaltante, aveva presentato un ricorso all’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia. L’Autorità ha ritenuto fondato tale ricorso. 

4.3. Le disposizioni contrarie alla normativa relative ai SAL e ai pagamenti contenute nello schema di contratto causano indirettamente anche un danno erariale
Le disposizioni contrarie alla normativa relative ai SAL e ai pagamenti contenute nello schema di contratto incidono indirettamente sul prezzo dell’offerta e causano un danno erariale. Ad esempio, disposizioni in cui i termini per il pagamento o per la contestazione dei SAL non siano predisposti conformemente alla normativa e che generino incertezza per l’appaltatore possono indurre le imprese strutturate a non partecipare alla gara oppure le imprese partecipanti a presentare offerte più costose di quanto sarebbero altrimenti. Tale situazione comporta per la stazione appaltante un costo maggiore per l’acquisizione e causa indirettamente un danno erariale. In altri termini, le difformità contenute nello schema di contratto inducono le imprese, nella presentazione delle offerte, a quantificare non soltanto il “costo del servizio”, ma anche i rischi derivanti dalle disposizioni contrattuali.

5. Conclusioni e nostra valutazione
La decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici ha chiaramente evidenziato che, nell’esaminare i documenti di gara, le imprese devono verificare anche le procedure e i principi relativi al pagamento dei SAL contenuti nello schema di contratto predisposto dalla stazione appaltante. Secondo la decisione dell’Autorità, infatti, l’inserimento da parte della stazione appaltante nello schema di contratto della precedente disposizione non più vigente relativa alla contestazione dei SAL è contrario al vigente articolo 42 delle Condizioni generali per i servizi, alla struttura del Contratto tipo e all’articolo 5 della Legge n. 4735. Considerato che tale contrasto causa anche una perdita di diritti per gli appaltatori e un danno erariale, è stato disposto l’annullamento della gara. (Cfr.: decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici del 14.01.2026, n. 2026/UH.I-147 ) 

È opportuno che i candidati e gli offerenti che intendono partecipare alla gara verifichino nello schema di contratto i seguenti aspetti:

• Lo schema di contratto deve essere conforme al Contratto tipo vigente. 
• Occorre verificare se le ultime modifiche delle Condizioni generali per i servizi siano incluse nei documenti di gara. (Cfr.: Duyurular )  
• Il termine di pagamento, i termini di contabilizzazione e le disposizioni relative alla contestazione dei SAL devono essere conformi alla normativa vigente. 
• La disciplina dell’accettazione parziale o mensile deve essere predisposta conformemente alla normativa. 
• Occorre verificare che i documenti di gara non contengano disposizioni derivanti dalla precedente normativa, non più vigenti o annullate.  

Affinché le questioni sopra illustrate si concludano conformemente al diritto, è opportuno valutare la possibilità di procedere acquisendo pareri giuridici e tecnici da giuristi e consulenti esperti in materia di gare. Infatti, qualora i ricorsi alla KİK correttamente presentati siano ritenuti fondati dall’Autorità, la tassa di ricorso viene rimborsata e diviene possibile conseguire l’esito perseguito nella gara. 

Ruhi ARSLAN

Esperto di amministrazione pubblica

Consulente in materia di appalti pubblici e contratti 

Avv. Işıl KILIÇ EROL

Esperta di contratti di appalto pubblico 

Fonti:

1. Decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici del 14.01.2026, n. 2026/UH.I-147
2. Legge n. 4735 sui contratti di appalto pubblico
3. Condizioni generali per i servizi
4. Contratto tipo allegato al Regolamento di attuazione sulle gare per l’acquisizione di servizi
5. Decisione della 13a Sezione del Consiglio di Stato del 06.06.2023, n. E:2023/404, K:2023/2898 
6. Decisione regolamentare dell’Autorità per gli appalti pubblici del 16.08.2023, n. 2023/DK.D-208
7. Gazzetta Ufficiale n. 32971 del 30.07.2025
8. www.kilichukuk.org