Errori comunemente ritenuti corretti riguardo alle autorizzazioni richieste nelle gare per il noleggio di veicoli e il trasporto di personale e merci

Nelle gare per l’acquisizione di servizi quali il noleggio di veicoli, il trasporto di personale/studenti o di beni/merci ; nel bando di gara, nella documentazione di prequalifica o nelle specifiche amministrative o tecniche può essere richiesta ai candidati o agli offerenti, secondo le caratteristiche dell’appalto, la presentazione di documenti quali iscrizioni, permessi e licenze conformi ai requisiti previsti dalla relativa normativa. Ciascun componente di un raggruppamento temporaneo di imprese deve presentare separatamente tali documenti; in un consorzio, invece, ogni consorziato deve presentare quelli relativi alla propria parte. Tra tali documenti possono figurare anche le “Autorizzazioni” previste dal Regolamento sul trasporto stradale. 

Nel presente articolo esamineremo quali possano essere le “Autorizzazioni” richieste nelle gare per l’acquisizione di servizi di noleggio di veicoli, trasporto di personale/studenti o di beni/merci, illustrando gli errori commessi dalle stazioni appaltanti e le convinzioni errate di candidati e offerenti.

 A) Autorizzazioni che possono essere richieste durante la procedura di gara e l’esecuzione del contratto 

Le Autorizzazioni sono disciplinate dal Regolamento sul trasporto stradale. Si tratta di documenti di vario tipo rilasciati dal Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture alle persone fisiche e giuridiche che intendono svolgere attività di trasporto, agenzia, intermediazione nel trasporto, organizzazione di servizi di trasporto, gestione di depositi di spedizione, gestione di servizi di consegna espressa, gestione logistica, distribuzione, gestione di terminal e attività analoghe. I tipi di Autorizzazione frequentemente richiesti dalle stazioni appaltanti durante la procedura di gara e l’esecuzione del contratto possono essere riassunti nella seguente Tabella:

Tabella: Tipi di Autorizzazione frequentemente richiesti durante la procedura di gara e l’esecuzione del contratto

Esistono anche documenti sostitutivi che possono essere utilizzati al posto delle suddette autorizzazioni. Nella dichiarazione resa dal Ministero;

• le imprese titolari dell'autorizzazione C2 possono operare nell'ambito dell'autorizzazione K1,
• le imprese titolari dell'autorizzazione L1 o L2 possono operare nell'ambito delle autorizzazioni C2, K1, N1 o N2,
• le imprese titolari dell'autorizzazione M1 o M2 possono operare nell'ambito delle autorizzazioni P1 o P2,
• le imprese titolari dell'autorizzazione N1 o N2 possono operare nell'ambito delle autorizzazioni C2 o K1,

Tuttavia, i trasporti internazionali possono essere effettuati esclusivamente con le autorizzazioni C2, L2 e M2.  (Cfr. il parere del Ministero contenuto nella decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 16.12.2020, n. 2020/UH.I-2064)

Nel richiedere, nell'ambito delle gare, i documenti riportati nella tabella, si tengono in considerazione le caratteristiche della gara, la possibilità di eseguire il servizio e la garanzia della concorrenza. Ad esempio, in una gara per il solo servizio di noleggio di veicoli del tipo autovettura, richiedere, oltre a un documento di tipo A, anche un documento di tipo D ridurrebbe la partecipazione alla gara e renderebbe pertanto necessario l'annullamento della gara. 

Primo errore: L'indicazione da parte delle stazioni appaltanti che sia sufficiente la presentazione delle autorizzazioni da parte di un solo componente è uno degli errori più frequenti. La normativa sugli appalti stabilisce che nel bando e nel capitolato amministrativo possono essere inserite disposizioni relative alla presentazione da parte degli offerenti di documenti quali iscrizioni in registri, permessi, licenze ecc.; che, per gli offerenti che presentano un'offerta come impresa comune, ciascun componente del raggruppamento temporaneo di imprese deve presentare separatamente i documenti in questione e che, in caso di consorzio, ciascun componente deve presentare i documenti relativi alla propria parte. (Cfr. l'articolo 38 del Regolamento di attuazione delle gare per l'acquisizione di servizi, rubricato Documenti attestanti che il candidato o l'offerente esercita la propria attività professionale ed è autorizzato a presentare offerte) 

Secondo la normativa sugli appalti, nel capitolato amministrativo relativo a una gara per il noleggio di veicoli/mezzi o per l'acquisizione di servizi di trasporto di studenti/personale non può essere inserita una disposizione secondo cui, nell'ambito delle imprese comuni, è sufficiente che le autorizzazioni siano presentate da un solo componente. (Cfr. la decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 29.01.2025, n. 2025/UH.I-304)

Secondo errore: Un altro degli errori più frequenti consiste nel richiedere, nella fase di gara, alcune autorizzazioni come documenti attestanti i requisiti. Il parere acquisito in materia dalla Direzione generale per la regolamentazione dei servizi di trasporto del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture è il seguente: “…Le persone fisiche o giuridiche che richiedono un'autorizzazione A1 per prestare servizi a un ente o organismo pubblico sono tenute a presentare domanda al nostro Ministero, soddisfacendo tutte le condizioni previste dal KTY e producendo il contratto per il servizio di trasporto con conducente stipulato con l'ente/organismo pubblico.

Inoltre, si ritiene che, nei capitolati predisposti per le gare di trasporto con conducente indette da enti o organismi pubblici nell'ambito dell'autorizzazione A1, sarebbe opportuno, al fine di aumentare il numero di partecipanti alle gare indette da enti o organismi pubblici e di garantire un contesto di libera concorrenza, non richiedere preliminarmente agli offerenti che parteciperanno alla gara l'autorizzazione o le autorizzazioni al trasporto (non prevederle come condizione di partecipazione alla gara), bensì richiedere all'offerente aggiudicatario di presentare, entro un termine ragionevole e comunque non oltre la data di inizio del servizio, l'autorizzazione o le autorizzazioni (l'autorizzazione A1 potrà essere rilasciata a nome degli aggiudicatari dietro presentazione al nostro Ministero del contratto di gara).”   (Cfr. la decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 15.01.2025, n. 2025/UH.I-255, adottata sulla base del parere acquisito dalla Direzione generale per la regolamentazione dei servizi di trasporto del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture)

 Come si evince anche dalla dichiarazione del Ministero, stabilire come criterio di qualificazione le autorizzazioni di tipo A1 per i veicoli da utilizzare nelle gare restringerebbe la partecipazione alla gara. Per tale motivo, le gare di questo tipo devono essere annullate. 

Terzo errore: Un altro degli errori più frequenti consiste nel richiedere alcune autorizzazioni al momento della stipula del contratto. Infatti, è espressamente stabilito che, al momento della stipula del contratto, all'offerente possono essere richiesti i documenti attestanti che non si trova nelle situazioni indicate alle lettere (a), (b), (c), (d), (e) e (g) del quarto comma dell'articolo 10 della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici e che non può essere richiesta la presentazione di altri documenti. 

Pertanto, richieste delle stazioni appaltanti quali “…L'impresa aggiudicataria è tenuta a consegnare alla stazione appaltante gli originali o le copie autenticate da un notaio delle autorizzazioni K1, A1, D2, … prima della firma del contratto.” sono contrarie alla normativa e comporteranno l'annullamento della gara.  (Cfr. la decisione del Consiglio per gli appalti pubblici dell'11.05.2022, n. 2022/UH.II-585)

Quarto errore: Anche la richiesta di un'autorizzazione errata da parte delle stazioni appaltanti è uno degli errori più frequenti. Ad esempio, per il trasporto di studenti/personale non possono essere richieste autorizzazioni riguardanti il trasporto di merci. Nel parere reso dal Ministero su tale questione è stato indicato, in sintesi, che gli enti e gli organismi pubblici, nelle gare per il trasporto con conducente da essi indette, devono richiedere alle imprese partecipanti, tenendo conto della natura e dell'entità dell'attività di trasporto oggetto della gara e del numero di veicoli necessari, un'autorizzazione del tipo appropriato tra le autorizzazioni K1, L1, L2, M1, M2, N1, N2, P1 e P2 per il trasporto di merci e tra le autorizzazioni A1, B2 e D2 per il trasporto di passeggeri. (Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 15.01.2025, n. 2025/UH.I-255, adottata sulla base del parere acquisito dalla Direzione generale per la regolamentazione dei servizi di trasporto del Ministero dei Trasporti e delle Infrastrutture)

Pertanto, le stazioni appaltanti devono richiedere le autorizzazioni esaminando i documenti da noi riportati nella tabella e tenendo conto della concorrenza. 

Quinto errore: Anche la richiesta congiunta da parte delle stazioni appaltanti di autorizzazioni incompatibili con le caratteristiche dell'appalto è uno degli errori più frequenti. Ad esempio, richiedere che l'autorizzazione D2 prevista per il trasporto di passeggeri in autobus sia presentata insieme all'autorizzazione K1, la cui richiesta isolata ha già l'effetto di restringere la partecipazione alla gara, restringerebbe la partecipazione alla gara. È infatti noto quali documenti relativi al trasporto di passeggeri in autobus debbano essere richiesti in alternativa all'autorizzazione D2. Poiché, ignorando tale circostanza, l'inserimento nella gara di una disposizione che richieda congiuntamente le autorizzazioni K1 e D2 avrebbe carattere anticoncorrenziale, la gara deve essere annullata. (Cfr. la decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 16.12.2020, n. 2020/UH.I-2064)

Prima convinzione errata: È errata la convinzione che, nelle gare per il noleggio di veicoli senza conducente, la richiesta dell'autorizzazione A1 sia contraria alla normativa. Infatti, come abbiamo sintetizzato anche nella tabella, l'autorizzazione di tipo A1 viene rilasciata alle persone fisiche o giuridiche che svolgeranno attività commerciali di trasporto nazionale di linea o non di linea mediante autovetture. In tale ambito, le autorizzazioni A1 vengono rilasciate dal Ministero indipendentemente dal fatto che, per l'appalto in questione, siano impiegati o meno conducenti. (Cfr. la decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 09.10.2024, n. 2024/UH.II-1288)

Seconda convinzione errata ritenuta corretta: È errata l’informazione secondo cui gli offerenti non sarebbero esclusi dalla valutazione anche qualora non presentassero le autorizzazioni rilasciate a proprio nome. In altri termini, non è corretta l’informazione secondo cui sarebbe contrario alla normativa escludere dalla valutazione l’impresa partecipante alla gara perché il documento D4 relativo all’offerta presentata non riguarda un veicolo di proprietà, bensì un veicolo a noleggio. 

L’articolo 25, intitolato “Utilizzo dei veicoli di proprietà o mediante contratto”, del Regolamento sul trasporto stradale, adottato in base alla Legge sul trasporto stradale n. 4925, dispone quanto segue: “(1) Fermo restando il rispetto delle condizioni di cui all’articolo 24, le regole relative all’utilizzo, nei trasporti, di veicoli di proprietà o mediante contratto sono stabilite come segue.

a) Nel trasporto di passeggeri;

1) I titolari delle autorizzazioni A1, A2, B3, D3 e D4 esclusivamente veicoli di proprietà,

2) I titolari delle autorizzazioni B1 e B2, oltre ai veicoli di proprietà, veicoli mediante contratto, registrati e immatricolati per uso commerciale, in numero non superiore alla metà dei veicoli di loro proprietà,

3) I titolari delle autorizzazioni D1 e D2, oltre ai veicoli di proprietà, veicoli mediante contratto, registrati e immatricolati per uso commerciale, in numero non superiore al doppio dei veicoli di loro proprietà, possono utilizzarli previa iscrizione nei rispettivi certificati dei veicoli.” disposizione,

L’articolo 27 del suddetto Regolamento, intitolato “Regole da osservare nei contratti da stipulare per i veicoli utilizzati mediante contratto”, contiene la seguente disposizione: “(1) I contratti da stipulare tra i proprietari dei veicoli e i titolari delle autorizzazioni per i veicoli utilizzati mediante contratto devono contenere le parti e le relative firme, i poteri e i compiti attribuiti alle parti, nonché i loro diritti e obblighi, gli aspetti finanziari, la durata e la risoluzione del contratto, la data di redazione ed eventuali altre disposizioni speciali.”

Dalle disposizioni del Regolamento sopra riportate si evince che l’autorizzazione è definita come il documento rilasciato dal Ministero che abilita all’esercizio dell’attività le persone fisiche e giuridiche operanti nell’ambito del suddetto Regolamento; che l’autorizzazione non può essere utilizzata da soggetti diversi dalla persona fisica o giuridica a nome della quale è stata rilasciata e non può essere trasferita in alcun modo; che, inoltre, i titolari delle autorizzazioni D2 e D4 devono necessariamente possedere autobus di proprietà con una determinata capacità di posti a sedere; che i titolari dell’autorizzazione D2 possono utilizzare, oltre ai veicoli di proprietà, veicoli mediante contratto, a condizione che siano iscritti nei certificati dei veicoli e che il loro numero non superi il doppio di quello dei veicoli di proprietà; che i veicoli di proprietà o utilizzati mediante contratto destinati al trasporto devono essere iscritti nel certificato dei veicoli e che per ciascun veicolo così iscritto deve essere rilasciata una carta del veicolo.

Per spiegare la questione con un esempio, qualora l’offerente A… presenti un’autorizzazione non propria, rilasciata a nome di E…, sarà escluso dalla valutazione. Infatti, le autorizzazioni non possono essere utilizzate da soggetti diversi dalle persone fisiche o giuridiche a nome delle quali sono state rilasciate, né possono essere trasferite. Parimenti, anche qualora ai titolari delle autorizzazioni sia consentito utilizzare veicoli mediante contratto oltre ai veicoli di proprietà, per poter utilizzare mediante contratto veicoli registrati e immatricolati a nome di terzi è necessario innanzitutto essere titolari di tali autorizzazioni. (Cfr. decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 08.02.2017, n. 2017/UH.I-509)

  Terzo errore ritenuto corretto: È errata l’informazione secondo cui gli offerenti potrebbero partecipare alla gara con le carte dei veicoli anche senza presentare le autorizzazioni rilasciate a proprio nome (ad esempio, l’autorizzazione D2).

Le autorizzazioni (ad esempio, l’autorizzazione D2) non sono documenti relativi al veicolo, bensì alla persona fisica o giuridica che esercita l’attività di trasporto. Inoltre, le autorizzazioni non possono essere acquisite mediante trasferimento né utilizzate in locazione. 

Pertanto, la carta del veicolo (autorizzazione D2) appartenente a un’altra persona giuridica, presentata dagli offerenti, non può essere considerata valida nella gara. (Cfr. decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 22.04.2025, n. 2025/UH.II-958)

  Quarta convinzione errata ritenuta corretta: È diffusa l’informazione errata secondo cui non sarebbe possibile presentare un’autorizzazione di portata più ampia rispetto a quella richiesta nei documenti di gara. In altri termini, sebbene l’autorizzazione B2 abbia una portata più ampia dell’autorizzazione D2, è diffusa la convinzione che, qualora siano richiesti entrambi i documenti, non sia possibile presentare soltanto il documento B2. Tuttavia, tale convinzione è errata. Infatti;   

Come si evince anche dalla tabella precedente, tra le autorizzazioni, l’autorizzazione B2 viene rilasciata a coloro che effettueranno il trasporto commerciale non di linea di passeggeri a livello internazionale e nazionale, mentre l’autorizzazione D2 viene rilasciata a coloro che effettueranno il trasporto commerciale non di linea di passeggeri a livello nazionale. Per finalità d’uso, ambito di applicazione e condizioni di ottenimento, l’autorizzazione B2 ha una portata più ampia dell’autorizzazione D2. I titolari dell’autorizzazione B2 possono svolgere anche le attività consentite ai titolari dell’autorizzazione D2. Per tale ragione, se la stazione appaltante ha richiesto l’autorizzazione B2 e l’autorizzazione D2, nulla osta alla presentazione dell’autorizzazione B2, che conferisce poteri più ampi rispetto all’autorizzazione D2 e la ricomprende, senza presentare l’autorizzazione D2.   (Cfr. decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 30.01.2018, n. 2018/UH.II-318)

Quinta convinzione errata ritenuta corretta: È diffusa l’informazione e la convinzione secondo cui le autorizzazioni potrebbero essere richieste soltanto in sede di gara e non durante la fase contrattuale e secondo cui, inoltre, coloro che non dispongono di tali documenti non potrebbero impiegare veicoli. Tuttavia, tale convinzione è errata. Infatti; 

Per poter svolgere le attività di trasporto è obbligatorio ottenere dal Ministero le autorizzazioni indicate nella tabella precedente.  Ad esempio, l’autorizzazione di tipo A1 viene rilasciata alle persone fisiche e giuridiche che effettueranno il trasporto di passeggeri. Affinché tali soggetti possano prestare servizi a enti e organismi pubblici, devono presentare al Ministero il contratto di acquisizione di servizi di trasporto stipulato con l’ente/organismo pubblico. Pertanto, nella predisposizione dei documenti di gara, sarebbe opportuno sia garantire la concorrenza sia consentire ai soggetti che non dispongono delle autorizzazioni richieste di ottenerle dopo la stipula del contratto.  (Cfr. decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 03.11.2022, n. 2022/UH.I-1335)

  Affinché le prestazioni oggetto della gara possano essere eseguite in condizioni adeguate, è necessario determinare i mezzi o le capacità dei partecipanti di eseguire la prestazione oggetto della gara. Pertanto, i documenti di gara non devono essere in contrasto con la normativa in materia di gare né con le altre normative. Tuttavia, constatiamo anche che le stazioni appaltanti e i soggetti che parteciperanno alle gare compiono numerose operazioni errate o dispongono di informazioni inesatte riguardo alle autorizzazioni richieste nelle gare. 

  È necessario che gli aspetti sopra individuati, fondati sulle nostre conoscenze empiriche e sulle decisioni precedenti, siano conosciuti da tutti i funzionari pubblici addetti alle gare, nonché dalle imprese candidate, offerenti o potenzialmente offerenti.  08.08.2025

İlyas KILIÇ

Esperto di amministrazione pubblica e consulente in materia di gare

Kılıç Kurumsal Danışmanlık A.Ş. Presidente del Consiglio di amministrazione