Errori frequenti e soluzioni nella verifica delle offerte anormalmente basse nelle gare per l'acquisizione di servizi

Errori frequenti e soluzioni nella verifica delle offerte anormalmente basse nelle gare per l'acquisizione di servizi    

I-Finalità e ambito dell’articolo
Ai sensi della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici, è stato adottato il principio di aggiudicare la gara a chi presenta l’“offerta economicamente più vantaggiosa”, anziché l’offerta più bassa. Negli appalti di servizi, l’offerta economicamente più vantaggiosa è determinata calcolando la “soglia” sulla base del valore stimato dell'appalto e delle offerte degli offerenti, mediante gli “Strumenti di calcolo della soglia di EKAP”, e svolgendo la “verifica dell’offerta anormalmente bassa” per gli offerenti che hanno presentato offerte inferiori alla soglia calcolata. Sebbene ciò non costituisca l’oggetto del presente articolo, esistono anche gare nelle quali, in funzione delle loro caratteristiche, gli offerenti al di sotto della soglia vengono esclusi direttamente, senza verifica dell’offerta anormalmente bassa.  
Dopo il calcolo della soglia da parte della stazione appaltante, è obbligatorio sottoporre a verifica dell’offerta anormalmente bassa gli offerenti che risultano al di sotto della soglia, purché ciò sia previsto nei documenti di gara. Il presente articolo intende illustrare, attraverso casi concreti, gli atti erronei compiuti dalle stazioni appaltanti nella verifica delle offerte anormalmente basse nelle gare per l'acquisizione di servizi.  

II-Disposizioni della normativa sugli appalti relative alla verifica delle offerte anormalmente basse negli appalti di servizi
L’aspetto più importante che le stazioni appaltanti devono rispettare quando richiedono chiarimenti sulle offerte anormalmente basse è la disposizione dell’articolo 5 della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici, rubricato Principi fondamentali, secondo cui: “Nelle gare da svolgersi ai sensi della presente Legge, le stazioni appaltanti sono responsabili di garantire la trasparenza, la concorrenza, la parità di trattamento, l’affidabilità, la riservatezza, il controllo pubblico, il soddisfacimento tempestivo delle esigenze a condizioni adeguate e l’uso efficiente delle risorse.”  Infatti, non è possibile realizzare un procedimento di gara nell’interesse pubblico senza osservare i principi stabiliti dalla Legge.
Le verifiche da applicare alle offerte anormalmente basse possono essere effettuate ai sensi dell’articolo 38 della medesima Legge, rubricato Offerte anormalmente basse, che dispone: “Dopo aver valutato le offerte presentate, la commissione di gara individua quelle il cui prezzo risulta anormalmente basso rispetto alle altre offerte o al valore stimato dell'appalto determinato dalla stazione appaltante. Prima di respingere tali offerte, richiede per iscritto agli offerenti, entro il termine da essa stabilito, i dettagli relativi alle componenti dell’offerta che ha individuato come rilevanti.” La forma e la procedura della verifica che la stazione appaltante deve svolgere nei confronti degli offerenti al di sotto della soglia sono stabilite dall’articolo 79 del Comunicato generale sugli appalti pubblici (KİGT). Ai sensi del KİGT, “Nella comunicazione con cui vengono richiesti chiarimenti sulle offerte anormalmente basse è obbligatorio indicare le componenti rilevanti dell’offerta sulle quali dovranno basarsi i chiarimenti degli offerenti, in modo che comprendano gli stessi elementi per tutti gli offerenti. Agli offerenti viene concesso un termine adeguato, non inferiore a tre (3) giorni lavorativi, per presentare i chiarimenti sull’offerta anormalmente bassa.”
Purché nei documenti di gara sia indicato che verrà effettuata la verifica, le stazioni appaltanti inviano agli offerenti al di sotto della soglia una “comunicazione di richiesta di chiarimenti sull’offerta anormalmente bassa”.  In tale comunicazione si richiedono ai titolari delle offerte anormalmente basse chiarimenti dettagliati sulle componenti individuate come rilevanti per l’offerta, purché indicate nel bando e nei documenti di gara. Gli offerenti che non forniscono o non sono in grado di fornire chiarimenti vengono esclusi dalla valutazione.
L’individuazione, da parte della stazione appaltante, delle “componenti rilevanti dell’offerta” che comprendano gli stessi elementi per tutti gli offerenti nell’ambito della verifica delle offerte anormalmente basse avviene, senza dubbio, nel rispetto delle disposizioni dei documenti di gara. Essa viene effettuata in base alle caratteristiche indicate nelle specifiche tecniche, tenendo conto dell’articolo 25 dei capitolati amministrativi tipo, rubricato “Costi inclusi nel prezzo dell’offerta”, delle “Voci di costo contenute nell’elenco dei prezzi unitari” e delle caratteristiche del lavoro previste nello schema di contratto. Tuttavia, le componenti dell’offerta che la stazione appaltante deve individuare ai fini della verifica dell’offerta anormalmente bassa non devono essere tutti i costi che compongono l’offerta previsti dai capitolati, bensì le “componenti rilevanti dell’offerta” da selezionare tra questi ultimi!
In funzione del numero delle componenti rilevanti dell’offerta relative al servizio oggetto dell’appalto, il termine da concedere agli offerenti viene stabilito dalla stazione appaltante e non può essere inferiore a 3 (tre) giorni lavorativi. Tuttavia, per determinare tale termine sono rilevanti l’ampiezza e il numero delle componenti rilevanti dell’offerta per le quali vengono richiesti chiarimenti.      

III- Gli errori più importanti commessi dalle stazioni appaltanti nella verifica delle offerte anormalmente basse negli appalti di servizi 
Qualora le stazioni appaltanti non rispettino le disposizioni normative sopra indicate nella verifica delle offerte anormalmente basse negli appalti di servizi, gli offerenti hanno il diritto di presentare un reclamo alla stazione appaltante / ricorso alla KİK e, successivamente, di proporre un’azione dinanzi al giudice amministrativo. Dall’esame da noi condotto sia sulle decisioni del Consiglio per gli appalti pubblici sia sulle pronunce giudiziarie, risulta che gli errori frequentemente commessi dalle stazioni appaltanti nelle verifiche delle offerte anormalmente basse sono: 

• L’inadeguatezza dei termini concessi agli offerenti, 
• Il mancato svolgimento della verifica sulla base degli stessi elementi per tutti gli offerenti, 
• L’errata individuazione delle componenti rilevanti dell’offerta sulle quali devono basarsi i chiarimenti degli offerenti!

Illustriamo brevemente tali aspetti:
Inadeguatezza dei termini concessi agli offerenti
Per i chiarimenti sulle offerte anormalmente basse, la normativa sugli appalti prevede che le stazioni appaltanti concedano agli offerenti un termine di almeno 3 (tre) giorni lavorativi. Tuttavia, questo è il termine minimo stabilito. Negli appalti in cui gli elementi di costo da chiarire sono particolarmente numerosi, come quelli per servizi di ristorazione o di noleggio di veicoli, è opportuno concedere agli offerenti termini superiori a quello minimo. Si osservano prassi di alcune stazioni appaltanti che non concedono agli offerenti al di sotto della soglia neppure il termine minimo e respingono le richieste di proroga. Tuttavia, tali procedimenti di gara comportano l’esclusione di offerenti in grado di eseguire l’appalto a un prezzo inferiore, l’acquisizione del servizio a un prezzo più elevato e un danno erariale. Prassi analoghe vengono annullate dal Consiglio per gli appalti pubblici e dai tribunali.

Mancato svolgimento della verifica sulla base degli stessi elementi per tutti gli offerenti 
Lo svolgimento della verifica delle offerte anormalmente basse sulla base degli stessi elementi per tutti gli offerenti implica che le stazioni appaltanti rispettino i principi di “concorrenza”, “affidabilità” e “parità di trattamento”. In tale ambito, le stazioni appaltanti non devono chiedere agli offerenti al di sotto della soglia di chiarire voci di costo differenti, né concedere loro termini differenti. Prassi analoghe vengono annullate dal Consiglio per gli appalti pubblici e dai tribunali.

Errata individuazione delle componenti rilevanti dell’offerta sulle quali devono basarsi i chiarimenti degli offerenti 
Nelle gare per l'acquisizione di servizi, diversamente da quanto avviene negli appalti di lavori, non è stato previsto che le componenti rilevanti dell’offerta da richiedere agli offerenti nell’ambito dei chiarimenti sulle offerte anormalmente basse siano determinate prima della gara e secondo una prassi standard. In altri termini, negli appalti di servizi è rimessa alla discrezionalità delle stazioni appaltanti la scelta delle componenti dell’offerta da sottoporre a verifica nell’ambito della verifica delle offerte anormalmente basse! Per questo motivo, le componenti rilevanti dell’offerta da richiedere agli offerenti al di sotto della soglia possono variare da una stazione appaltante all’altra e da una gara all’altra! Questa situazione genera incertezza tra gli offerenti nella predisposizione dei chiarimenti sulle offerte anormalmente basse. Talvolta, a causa di verifiche nelle quali vengono richiesti elementi che non è possibile chiarire oppure, anziché le “componenti rilevanti dell’offerta”, vengono richieste “tutte le componenti dell’offerta”, può accadere che nessuno degli offerenti al di sotto della soglia presenti o sia in grado di presentare chiarimenti sull’offerta anormalmente bassa.
Il mancato superamento di tale lacuna relativa agli appalti di servizi nel Comunicato generale sugli appalti pubblici comporta, nella prassi, l’impossibilità per gli offerenti al di sotto della soglia di fornire chiarimenti sulle offerte anormalmente basse e la mancata applicazione dei principi di “trasparenza”, “concorrenza”, “parità di trattamento”, “affidabilità”, “soddisfacimento tempestivo delle esigenze a condizioni adeguate e uso efficiente delle risorse”.

IV- Casi concreti e decisioni del Consiglio relativi agli errori commessi dalle stazioni appaltanti nella verifica delle offerte anormalmente basse negli appalti di servizi  
Caso concreto e decisione del Consiglio-1: Nella decisione del Consiglio relativa a un caso di disparità di trattamento riguardante il termine da concedere agli offerenti nelle verifiche delle offerte anormalmente basse, è stato stabilito quanto segue: “Ai sensi delle indicazioni contenute nel Comunicato generale sugli appalti pubblici, nello svolgimento della verifica delle offerte anormalmente basse le stazioni appaltanti sono tenute a concedere agli offerenti un termine di almeno 3 giorni lavorativi; risulta tuttavia che tale termine non sia stato rispettato negli atti compiuti dalla stazione appaltante. In tale contesto, occorre annullare tutti gli atti compiuti dalla stazione appaltante in relazione alla verifica delle offerte anormalmente basse, richiedere nuovamente chiarimenti sulle offerte anormalmente basse, in conformità alla citata indicazione del KİGT, a tutti gli offerenti il cui prezzo offerto sia inferiore al valore stimato dell'appalto al netto dell’utile, non prendere in considerazione i chiarimenti contenuti nel fascicolo del procedimento di gara ma non registrati dalla stazione appaltante, far ripetere dalla stazione appaltante tutti gli atti relativi alla verifica delle offerte anormalmente basse e far valutare dalla stazione appaltante i chiarimenti sulle offerte anormalmente basse registrati a seguito degli atti nuovamente compiuti. D’altra parte, gli atti la cui contrarietà alla normativa in materia di chiarimenti sulle offerte anormalmente basse è stata accertata nella relazione (mancata notifica, in conformità alla normativa, a tutti gli offerenti delle comunicazioni della stazione appaltante con cui venivano richiesti chiarimenti sulle offerte anormalmente basse; presentazione di chiarimenti alla stazione appaltante da parte di un offerente prima di aver ricevuto la comunicazione di richiesta di chiarimenti, secondo la comunicazione della stazione appaltante del 30.04.2012; mancata registrazione di tali chiarimenti da parte della stazione appaltante e aggiudicazione della gara all’offerente i cui chiarimenti sull’offerta anormalmente bassa non erano stati registrati) devono essere comunicati al Ministero di …, quale autorità sovraordinata, affinché siano esaminati.” (Cfr. decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 07.05.2012, n. 2012/UH.III-2039)

Caso concreto e decisione del Consiglio-2: Nella decisione del Consiglio relativa all’errata individuazione, da parte della stazione appaltante, delle componenti rilevanti dell’offerta sulle quali devono basarsi i chiarimenti degli offerenti, è stato stabilito quanto segue: “Le componenti rilevanti dell’offerta indicate nella comunicazione di verifica dell’offerta anormalmente bassa oggetto del ricorso alla KİK con espressioni quali “…ecc.… riparazione… pezzi di ricambio… come…” risultano ampie e indeterminate; vengono richiesti chiarimenti su costi eventuali la cui insorgenza non è certa; tali componenti rilevanti dell’offerta non consentono la predisposizione, valutazione e verifica sulla base degli stessi elementi per tutti gli offerenti. Si è pertanto concluso che la verifica delle offerte anormalmente basse debba essere ripetuta, indicando in modo concreto e chiaro, nella comunicazione di richiesta di chiarimenti sull’offerta anormalmente bassa, le componenti dell’offerta individuate dalla stazione appaltante come rilevanti, senza generare incertezze negli offerenti.”  

Caso concreto e decisione del Consiglio-3: Nella decisione del Consiglio per gli appalti pubblici relativa all’obbligo delle stazioni appaltanti di svolgere la verifica in modo da non generare incertezze, si è stabilito, in sintesi, quanto segue: “Sebbene l’individuazione delle componenti rilevanti dell’offerta nella comunicazione di richiesta di chiarimenti sull’offerta anormalmente bassa predisposta dalle stazioni appaltanti rientri nel loro potere discrezionale, nell’adozione dell’atto, ai sensi delle disposizioni dell’articolo 38 della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici, rubricato “Offerte anormalmente basse”, e delle indicazioni contenute nell’articolo 79 del Comunicato generale sugli appalti pubblici, rubricato “Determinazione della soglia e valutazione delle offerte anormalmente basse nelle gare per l'acquisizione di servizi”, è necessario indicare chiaramente le componenti di costo individuate come rilevanti per l’offerta e specificare le predette componenti rilevanti dell’offerta, sulle quali devono basarsi i chiarimenti degli offerenti, in modo che comprendano gli stessi elementi per tutti gli offerenti.
Dall’esame della comunicazione di richiesta di chiarimenti sull’offerta anormalmente bassa inviata dalla stazione appaltante ai tre offerenti le cui offerte sono risultate inferiori alla soglia, si rileva che, con riferimento ai veicoli oggetto della gara, sono state utilizzate le espressioni “Costo dell’assicurazione obbligatoria della responsabilità civile e altri costi assicurativi” e “Altri eventuali costi da sostenere ai fini dell’esecuzione del presente servizio”; da tali espressioni non è possibile comprendere l’ambito delle componenti dell’offerta oggetto dei chiarimenti. Valutando congiuntamente l’articolo 25 del capitolato amministrativo e le disposizioni delle specifiche tecniche sopra richiamate, si è constatato che le componenti rilevanti dell’offerta non sono state individuate chiaramente e si è compreso che non sussistono le condizioni affinché gli offerenti possano presentare i chiarimenti sulle offerte anormalmente basse e affinché i chiarimenti presentati possano essere valutati correttamente.” (Cfr. decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 01.03.2023, n. 2023/UH.I-430)

IV-Conclusioni e valutazione 
Quando la Legge n. 4734 sugli appalti pubblici e la normativa secondaria vengono valutate congiuntamente, le stazioni appaltanti che effettuano la verifica delle offerte anormalmente basse nelle gare per l’acquisizione di servizi devono agire nel pubblico interesse e nel rispetto dei principi fondamentali. Come si evince anche dai casi concreti sopra riportati, le stazioni appaltanti;

• Non possono esercitare senza limiti il proprio potere discrezionale nelle verifiche delle offerte anormalmente basse,
• Devono individuare tutte le “componenti ritenute rilevanti nell’offerta” che costituiscono il valore stimato dell’appalto ed effettuare la verifica dell’offerta anormalmente bassa nell’ambito delle “componenti rilevanti dell’offerta” da esse determinate,
• Devono assicurare che le componenti rilevanti dell’offerta individuate siano conformi ai principi fondamentali della Legge e “comprendano gli stessi elementi per tutti gli offerenti” ,

Come risulta da quanto esposto.  
Nella prassi si osserva che, durante la verifica effettuata nei confronti degli offerenti le cui offerte sono inferiori alla soglia e risultano anormalmente basse, vengono compiuti atti che impediscono loro di fornire spiegazioni. Considerati i casi sopra riportati e le decisioni del Consiglio per gli appalti pubblici, è evidente che tali prassi causano un danno alle finanze pubbliche.
Tuttavia, nel Comunicato generale sugli appalti pubblici non sono stati definiti i metodi da applicare alle verifiche delle offerte anormalmente basse nelle acquisizioni di servizi, come invece avviene per i lavori. L’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK), responsabile della disciplina della normativa secondaria, deve inserire dettagliatamente nel Comunicato generale sugli appalti pubblici il metodo con cui le stazioni appaltanti devono determinare le “componenti rilevanti dell’offerta” nell’ambito delle verifiche delle offerte anormalmente basse relative alle acquisizioni di servizi.
Riteniamo che, fino all’adozione di una disciplina volta a migliorare la prassi, nel determinare le “componenti rilevanti dell’offerta” le stazioni appaltanti debbano chiedere agli offerenti di fornire spiegazioni non su tutti i costi che costituiscono il valore stimato dell’appalto, bensì sui costi alla base dell’appalto, quali manodopera, carburante, assicurazione, locazione e ammortamento. Infatti, la decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 11.01.2018, n. 2018/UH.I-99, afferma quanto segue: “Affinché le procedure relative alla verifica delle offerte anormalmente basse nelle gare possano essere concluse correttamente, la stazione appaltante deve comunicare agli offerenti che hanno presentato offerte anormalmente basse le componenti ritenute rilevanti nell’offerta. In tal modo si intende consentire agli offerenti di fornire spiegazioni adeguate e alla stazione appaltante di valutarle correttamente. Infatti, il tentativo di spiegare, conformemente alle regole previste dalla normativa sugli appalti pubblici, anche le componenti di costo non rilevanti nell’offerta può rendere più difficile la procedura di verifica dell’offerta anormalmente bassa in modo non coerente con il suo scopo. In conclusione, la stazione appaltante deve determinare tutte le componenti di costo conformemente alle disposizioni del capitolato amministrativo e delle specifiche tecniche, individuare tra esse quelle rilevanti nell’offerta e chiedere all’offerente la cui offerta è anormalmente bassa di fornire spiegazioni in merito a tali componenti...”   04.09.2025

İlyas KILIÇ

Esperto di amministrazione pubblica e consulente in materia di gare

Presidente del Consiglio di amministrazione di Kılıç Kurumsal Danışmanlık A.Ş.

Fonti:

Libro pertinente: Individuazione, verifica e spiegazione delle offerte anormalmente basse negli appalti pubblici

Autori: Avvocato Işıl KILIÇ, Murat AŞKIN