1. Introduzione
La procedura negoziata è una procedura di gara utilizzabile nei casi previsti dalla Legge n. 4734 sugli appalti pubblici (Legge). Tuttavia, a differenza della “procedura aperta”, la procedura negoziata non è un metodo di gara nel quale tutti gli offerenti possono presentare un’offerta. In particolare, alle gare con procedura negoziata svolte senza bando possono partecipare soltanto gli offerenti invitati dalla stazione appaltante, in numero non inferiore a tre. Le imprese non invitate non hanno invece il diritto di ottenere i documenti di gara, partecipare alla gara o presentare ricorso all’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (Autorità).  
In questo articolo illustrerò l’aumento delle gare con procedura negoziata senza bando svolte nel 2024 ai sensi dell’articolo 21, lettera (b), della Legge, il cui valore ha raggiunto 690 miliardi di lire, nonché la contemporanea diminuzione delle “gare con procedura aperta”, che costituiscono la procedura di gara fondamentale della Legge e nelle quali tutti gli offerenti possono presentare un’offerta.
Successivamente, ricorrendo ancora ai dati di organizzazioni internazionali, spiegherò come, con le gare con procedura negoziata senza bando, nelle quali la concorrenza è quasi azzerata e il rischio di corruzione aumenta, la Turchia sia scesa, nell’“Indice di percezione della corruzione”, persino dietro Paesi africani come la Tanzania e l’Etiopia.
Infine, sempre sulla base dei rapporti delle organizzazioni internazionali, illustrerò ciò che deve essere fatto con urgenza.  

2- Negli ultimi 20 anni le “gare con procedura negoziata” hanno sostituito le “gare con procedura aperta”!
Secondo le statistiche dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia, nel 2024 le gare svolte ai sensi della Legge sono state realizzate mediante procedura negoziata per il 31,26% in termini numerici e per il 43,79% in termini di valore. Il 94,59% delle gare con procedura negoziata, per un valore complessivo di 729 miliardi di lire, è stato svolto ai sensi dell’articolo 21/b della Legge! Inoltre, a eccezione di una quota pressoché inesistente delle gare con procedura negoziata (%0,28), tutte le gare sono state svolte “senza bando”, ossia “a porte chiuse”!  Dalle statistiche sugli appalti pubblici è inoltre emerso che le gare con procedura negoziata comportano costi molto più elevati rispetto a quelle svolte mediante procedura aperta. 

(Cfr. dosyalar.kik.gov.tr)

Il Grafico-1 seguente mostra il tasso di aumento, in termini di valore, degli acquisti mediante procedura negoziata nell’ambito delle gare disciplinate dalla Legge n. 4734 durante i 20 anni trascorsi dal 2005 al 2024:

Grafico-1

 Il Grafico-2 seguente mostra il tasso di diminuzione, in termini di valore, degli acquisti mediante procedura aperta nell’ambito delle gare disciplinate dalla Legge n. 4734 durante i 20 anni trascorsi dal 2005 al 2024:

Grafico-2

Come risulta anche dai grafici sopra riportati, negli ultimi 20 anni; 

• Le gare con procedura negoziata sono passate dall’8% al % 43,8, aumentando di circa 5.5 volte! In altri termini, per ogni 100 miliardi di lire di acquisti, 43,8 miliardi di lire sono stati spesi mediante procedura negoziata e, di questi, 41,49 miliardi di lire mediante gare con procedura negoziata ai sensi dell’articolo 21/b!  
• Gli acquisti mediante procedura aperta sono invece diminuiti dal 90% al 55%. In altre parole, questa procedura di gara, nella quale la concorrenza è massima e tutti gli offerenti possono presentare un’offerta, ha ceduto il posto alle gare con procedura negoziata, ossia al metodo di gara con il più alto rischio di corruzione!

3- Il fattore più importante che ha favorito l’aumento delle gare con procedura negoziata: le modifiche legislative! 
La Legge n. 4734 sugli appalti pubblici (Legge) è stata pubblicata per la prima volta nella Gazzetta Ufficiale n. 24648 del 22 gennaio 2002. Con l’entrata in vigore di questa Legge nel 2003, è stato compiuto un passo importante verso l’effettuazione di acquisti concorrenziali, propri di un’economia di libero mercato e di amministrazioni trasparenti e affidabili nelle gare. In particolare, l’introduzione di una procedura di gara concorrenziale come la “procedura aperta”, che prevede l’obbligo di pubblicare un bando di gara e alla quale chiunque può presentare un’offerta, ha rappresentato una riforma estremamente importante per il nostro Paese.
Tuttavia, questa situazione non è durata a lungo. È stata aperta la strada affinché alle gare partecipassero soltanto i soggetti favoriti e, successivamente, affinché acquisti di importi astronomici fossero affidati alle imprese favorite, senza tenere conto della durata del contratto. Questo processo si è svolto in due fasi!
Per realizzare la prima fase, nel 2012 è stata aggiunta all’articolo 28 della Legge la frase “Nelle gare senza bando, i documenti di gara sono venduti soltanto ai soggetti invitati dalla stazione appaltante.”! Con questa modifica, alle imprese non invitate alla gara ma intenzionate a parteciparvi è stato impedito di prendervi parte. Inoltre, alle imprese che non potevano ottenere i documenti di gara e non possedevano quindi nemmeno la qualità di “offerente” è stato sottratto anche il diritto di presentare ricorso all’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia!
È possibile spiegare questa situazione con il seguente esempio; 

• L’Impresa Produttrice X produce un materiale e può partecipare alla gara della Stazione Appaltante Z.
• Con la modifica apportata nel 2012, la Stazione Appaltante Z può svolgere una gara con procedura negoziata senza bando senza invitare l’Impresa Produttrice! 
• Per questo prodotto, la Stazione Appaltante Z invita l’Impresa Intermediaria T da essa favorita.
• L’Impresa T favorita, grazie al trattamento di favore accordatole, fornisce lo stesso prodotto alla Stazione Appaltante a un prezzo molto superiore a quello pagato all’Impresa Produttrice X!

A causa di situazioni analoghe che si verificano nelle gare con procedura negoziata senza bando, lavori molto semplici possono essere affidati a prezzi esorbitanti. In altri termini, la modifica legislativa ha aperto la strada a ingenti danni erariali e alla corruzione! Inoltre, poiché con la modifica legislativa è stato sottratto alle imprese non invitate anche il diritto di presentare istanze relative alle gare, è stata preclusa anche la possibilità di tutelare i propri diritti dinanzi alle stazioni appaltanti!
La seconda modifica legislativa che ha aperto la strada allo svolgimento di gare con procedura negoziata senza bando è stata introdotta nel 2018! La lettera “b” del primo comma dell’articolo 21 della Legge, intitolato “Procedura negoziata” ed entrato in vigore nel 2002, recitava: “Qualora, in seguito al verificarsi di eventi improvvisi e imprevedibili, quali calamità naturali, epidemie e pericolo di perdita di vite umane o beni, oppure di eventi che non potevano essere previamente previsti dalla stazione appaltante, sia obbligatorio svolgere con urgenza la gara”. Tuttavia, con la modifica legislativa apportata nel 2018, tale disposizione è stata trasformata come segue: “b) Qualora, in seguito al verificarsi di eventi improvvisi e imprevedibili, quali calamità naturali, epidemie e pericolo di perdita di vite umane o beni, oppure nei casi che presentano caratteristiche particolari sotto il profilo della tecnica costruttiva o nei quali la stazione appaltante stabilisce la necessità di intervenire con urgenza per garantire la sicurezza delle strutture o delle persone e dei beni, ovvero di eventi che non potevano essere previamente previsti dalla stazione appaltante, sia obbligatorio svolgere con urgenza la gara.”!  In tal modo è stata aperta la strada all’acquisto mediante procedura negoziata di forniture a prezzi astronomici, con contratti di lunga durata, come 1, 2 o 3 anni! In Turchia, la quota in termini di valore delle gare con procedura negoziata tra le gare disciplinate dalla Legge;

• mentre nel 2017 era pari al 21,56%,
• nel 2024 è raddoppiata, balzando al 43,79%!      

4- L’onere imposto all’economia dalle gare con procedura negoziata senza bando: imposte aggiuntive per i cittadini!
Le gare con procedura negoziata svolte senza bando producono effetti devastanti sull’economia. Innanzitutto, l’assenza di controllo pubblico in questo tipo di gare e gli approcci clientelari delle stazioni appaltanti hanno ridotto la fiducia nelle stazioni appaltanti, la partecipazione alle gare delle imprese strutturate e la qualità dei lavori. Ad esempio, i “documenti di gara” di una gara svolta mediante procedura aperta possono essere pubblicati sulla Piattaforma elettronica per gli appalti pubblici (EKAP), tutti gli offerenti che parteciperanno alla gara possono esaminare i documenti di gara e le illegittimità possono essere segnalate alla stazione appaltante e all’Autorità nell’ambito delle istanze relative alle gare. Nelle gare con procedura negoziata senza bando, invece, poiché i documenti di gara non sono pubblicati su EKAP, non è possibile porre rimedio alle illegittimità relative allo svolgimento della gara, alle questioni contrattuali e alle specifiche tecniche. In altre parole, il controllo pubblico non può essere esercitato!  
Un’altra perdita importante nelle gare con procedura negoziata senza bando consiste nel fatto che, poiché la concorrenza rimane limitata ai soli offerenti invitati, la percentuale di ribasso in gara resta al livello minimo e gli acquisti vengono effettuati a prezzi più elevati. Ad esempio, mentre nelle gare svolte mediante procedura aperta tutti i potenziali offerenti possono presentare un’offerta, in una gara con procedura negoziata senza bando è considerato sufficiente invitare 3 offerenti e ricevere l’offerta di una sola persona. Come si può osservare sulla Piattaforma elettronica per gli appalti pubblici (EKAP), nella gara con procedura negoziata senza bando svolta in sostituzione di una gara con procedura aperta annullata, i prezzi possono quasi raddoppiare! Questo perché anche i soggetti invitati alla gara con procedura negoziata da alcune stazioni appaltanti gestite da persone con un’elevata propensione alla corruzione sanno a chi sarà aggiudicata la gara e presentano offerte di conseguenza. Le offerte delle imprese aggiudicatarie sono generalmente molto vicine al valore stimato dell’appalto! Le altre imprese invitate non presentano offerte oppure vengono escluse dalla valutazione per carenze documentali!  
Allo stato attuale, la portata dell’onere imposto al bilancio della Turchia dalle gare con procedura negoziata senza bando aumenta esponenzialmente ogni anno e i costi aggiuntivi derivanti da tutte le gare con procedura negoziata senza bando vengono fatti pagare ai cittadini sotto forma di imposte! 

5- L’aspetto delle gare con procedura negoziata che minaccia l’economia turca: la nostra posizione nell’Indice mondiale di percezione della corruzione!   
L’Indice di percezione della corruzione (CPI) è considerato un indicatore globale che classifica 180 Paesi e territori in base alla percezione della corruzione nel settore pubblico. L’indice si basa su 13 fonti di dati indipendenti e valuta i Paesi su una scala da 0 a 100. Un punteggio pari a 0 indica un’elevata percezione della corruzione, mentre un punteggio pari a 100 indica un settore pubblico integro.
L’Indice di percezione della corruzione è considerato anche un indicatore dell’infrastruttura economica e giuridica di quel Paese. Le società globali decidono se investire o meno nei Paesi tenendo conto di questo indice. L’affidabilità creditizia di un Paese dipende dal suo punteggio e dalla sua posizione nell’indice. Secondo i risultati dell’Indice di percezione della corruzione elaborato nel 2024 per 180 Paesi;

• la Danimarca e la Finlandia sono state individuate come i Paesi con il minor livello di corruzione,
• la Turchia, rimasta dietro anche a Paesi come la Tanzania e l’Etiopia, si è classificata al 107. posto con 34 punti. 
• In fondo alla classifica si trovano invece il Sudan del Sud e la Somalia! 

 Alla luce dei dati statistici riportati nella Tabella-1, occorre esaminare in quale misura l’aumento delle gare con procedura negoziata senza bando abbia inciso sulla situazione sempre più grave del Paese: 

Tabella-1 

Come si evince anche dalla Tabella-1, la Turchia, che nel 2012 si collocava al 54º posto su 176 Paesi, quando le gare mediante procedura negoziata rappresentavano il 9%, nel 2024 è scesa al 107º posto su 180 Paesi, con l’aumento di tali appalti al 43,79%. In altri termini, l’aumento delle gare su misura e lo svolgimento di gare su misura hanno accresciuto il rischio di corruzione. 

6- Conclusioni e mia valutazione
Nella Relazione 2024 dell’Unione europea sui progressi compiuti è stata formulata la seguente valutazione: “Nel 2023 è proseguito il ricorso eccessivo alla procedura negoziata, che ha rappresentato rispettivamente il 30% e il 43% del totale delle gare in termini di valore e numero. L’uso diffuso di tale prassi suscita accuse di influenza politica negli appalti pubblici. È necessario sviluppare un sistema di indicatori di rischio che individui i potenziali problemi relativi all’integrità nel processo di approvvigionamento.”
(Cfr. https://www.ab.gov.tr/siteimages/birimler/kpb/2024_trkiye_report_tr.pdf)

Nella relazione è stato inoltre affermato che occorre “ridurre il ricorso eccessivo alla procedura negoziata, che altera la concorrenza e limita la trasparenza, e sviluppare strumenti per valutare l’esecuzione dei contratti e per esaminare l’efficacia della gestione contrattuale e dei processi di appalto pubblico” !
Leggendo tra le righe della Relazione dell’Unione europea sui progressi compiuti, si deve comprendere quanto segue: 

• Le gare mediante procedura negoziata sono prive di concorrenza e non costituiscono appalti trasparenti! 
• Il livello del 43% raggiunto dalle gare mediante procedura negoziata è eccessivamente elevato. È evidente che tale situazione è connessa alla politicizzazione degli appalti pubblici e alla corruzione. 
• Le istituzioni esistenti, in primo luogo l’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia, sono inadeguate e inefficaci ai fini della riduzione degli appalti mediante procedura negoziata e dell’acquisizione delle forniture necessarie nel rispetto della legge!
• Occorre apportare miglioramenti legislativi per rendere efficaci i processi di appalto pubblico nell’interesse pubblico! 

 In sintesi, le gare mediante procedura negoziata sono la forma di appalto con il più elevato rischio di corruzione. La portata della corruzione verificatasi nelle gare senza bando mediante procedura negoziata svolte ai sensi della lettera (b) dell’articolo 21 della Legge, che nel 2024 hanno raggiunto 690 miliardi di lire, è tale da spingere dolorosamente il nostro Paese persino dietro gli Stati tribali africani! 

Ruhi ARSLAN

Esperto di amministrazione pubblica

Consulente in materia di gare d’appalto