Illegittimità nella richiesta di documenti come elementi diversi dal prezzo nelle gare per servizi di ristorazione e insegnamenti da trarre

1. Sintesi dell’articolo
Nel presente articolo vengono esaminate le conseguenze per le imprese di tre distinti documenti definiti come elementi diversi dal prezzo in una gara per servizi di ristorazione con fornitura di derrate. La stazione appaltante ha attribuito 91 punti al prezzo dell’offerta e complessivamente 9 punti ai documenti relativi agli elementi diversi dal prezzo. L’impresa ricorrente ha sostenuto che non fosse stato esaminato se tali documenti potessero essere ottenuti dalle imprese che producono pasti e se fossero connessi all’oggetto dell’appalto. La questione è stata sottoposta dapprima al Collegio dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia, successivamente al 18° Tribunale amministrativo di Ankara e, infine, alla Tredicesima Sezione del Consiglio di Stato. (Vedere: Elemento diverso dal prezzo: Fiyat disi unsur)

L’importanza dell’articolo per le imprese è la seguente: anche se un documento non viene richiesto come requisito di idoneità, ma soltanto come elemento diverso dal prezzo che attribuisce punti, esso può influire sull’esito della gara. Tuttavia, se il requisito documentale è stato previsto senza stabilire un collegamento con l’oggetto dell’appalto, senza verificare l’accessibilità del documento per le imprese presenti sul mercato e senza acquisire il parere degli enti competenti, tale situazione può essere oggetto di ricorso. Pertanto, il bando di gara, il capitolato amministrativo e le specifiche tecniche devono essere letti congiuntamente e ogni documento che attribuisce punti deve essere verificato separatamente. (Vedere: Perché l’attribuzione di punti agli elementi diversi dal prezzo nelle gare è importante per le imprese?: İhalelerde fiyat disi unsur puanlamasi firmalar icin neden onemlidir iki kik kararinin incelenmesi)

2. Oggetto e sviluppo del caso concreto
La stazione appaltante ha indetto una gara della durata di 24 mesi per servizi di preparazione di pasti con fornitura di derrate, preparazione della colazione, distribuzione e servizi successivi alla somministrazione. Nei documenti di gara è stato stabilito che l’offerta economicamente più vantaggiosa sarebbe stata determinata tenendo conto, oltre che del prezzo, anche degli elementi diversi dal prezzo. In base a tale disposizione, al prezzo dell’offerta sono stati attribuiti 91 punti e agli elementi diversi dal prezzo 9 punti.

Il punteggio relativo agli elementi diversi dal prezzo era composto da tre documenti. Essi erano: un Certificato di conformità della produzione Halal, rilasciato da enti e organizzazioni accreditati dall’Ente di accreditamento Halal e valido alla data della gara; un Certificato TS ISO 28000 del sistema di gestione della sicurezza della catena di approvvigionamento, rilasciato dal TSE e valido alla data della gara; un Certificato TSE di produzione sicura e sostenibile, anch’esso rilasciato dal TSE e valido alla data della gara. Per ciascun documento sono stati attribuiti 3 punti, prevedendo così l’assegnazione di 9 punti all’offerente in possesso di tutti i documenti. (Vedere: Certificati di qualità e standard nelle gare pubbliche per l’acquisizione di servizi: Kamu hizmet alim ihalelerinde kalite ve standart belgeleri)

L’impresa ricorrente ha sostenuto che la maggior parte delle imprese di ristorazione partecipanti alla gara non fosse in possesso di tali documenti, che fosse necessario verificare per quali settori essi venissero rilasciati e che non fosse chiaro se le imprese produttrici di pasti potessero ottenerli. L’impresa ricorrente ha inoltre affermato che, sebbene tali documenti non fossero stati richiesti come requisiti di idoneità, il loro peso di 9 punti avrebbe potuto modificare la graduatoria della gara. Sotto questo profilo, il ricorso non riguardava soltanto la domanda “chi non presenta il documento viene escluso?”, ma anche la domanda “il punteggio attribuito al documento incide sulla gara?”.

Il 14.11.2025 l’impresa ricorrente ha presentato un reclamo alla stazione appaltante. La stazione appaltante ha respinto il reclamo con una comunicazione della medesima data. Di conseguenza, il 24.11.2025 l’impresa ricorrente ha presentato un ricorso amministrativo avverso tale rigetto. Con decisione del 17.12.2025, n. 2025/UH.I-2743, il Collegio dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia ha respinto il ricorso. Il Collegio ha ritenuto che i documenti non costituissero requisiti di idoneità, che l’offerente che non li avesse presentati non sarebbe stato escluso dalla valutazione e che avrebbe soltanto perso il relativo punteggio. (Vedere: Ricorso amministrativo all’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia: Kamu ihale kurumuna itirazen sikayet basvurusu)

Avverso tale decisione del Collegio dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia è stato proposto ricorso giurisdizionale. Con decisione del 28.01.2026, E:2026/70, K:2026/73, il 18° Tribunale amministrativo di Ankara ha respinto il ricorso. L’impresa ricorrente ha tuttavia impugnato tale decisione e il fascicolo è stato esaminato dalla Tredicesima Sezione del Consiglio di Stato.

3. Decisione definitiva adottata dal Consiglio di Stato
Con decisione del 25.03.2026, E:2026/2724, K:2026/970, la Tredicesima Sezione del Consiglio di Stato ha disposto l’annullamento della decisione del 18° Tribunale amministrativo di Ankara del 28.01.2026, E:2026/70, K:2026/73, e l’annullamento dell’atto impugnato. Il Consiglio di Stato ha rilevato che tra le parti non vi era controversia in merito alla qualificazione dei documenti come requisiti di idoneità. Ha tuttavia sottolineato che la questione principale consisteva nello stabilire se tali documenti fossero pertinenti al servizio di ristorazione e se potessero essere rilasciati alle imprese produttrici di pasti.

Secondo il Consiglio di Stato, il Collegio dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia ha definito il ricorso limitandosi ad affermare che “questi documenti non costituiscono requisiti di idoneità”. Tuttavia, tale approccio non ha risposto integralmente alla contestazione dell’impresa ricorrente. Infatti, l’impresa ricorrente non lamentava l’esclusione di coloro che non avessero presentato i documenti, bensì il fatto che le imprese di ristorazione impossibilitate a presentarli avrebbero perso 9 punti, arretrando nella graduatoria della gara. Occorre rilevare che il Consiglio di Stato ha correttamente operato tale distinzione e ha valutato separatamente l’incidenza del punteggio relativo agli elementi diversi dal prezzo sull’esito della gara.

Nella decisione del Consiglio di Stato è stato rilevato che il Collegio aveva deciso senza acquisire il parere degli enti competenti responsabili del rilascio dei documenti, quali l’Ente di accreditamento Halal e il TSE. Di conseguenza, non era stato verificato se i documenti fossero pertinenti al servizio di ristorazione oggetto della gara, se fosse necessario richiederli nel settore della ristorazione e se potessero essere rilasciati qualora fossero richiesti da imprese che si occupano esclusivamente della produzione di pasti. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che, a causa di tale insufficienza istruttoria, la decisione fosse stata adottata in violazione dell’articolo 56, secondo comma, della Legge n. 4734. (Vedere: Casi in cui il Collegio dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia non può decidere senza acquisire un parere: Kamu ihale kurulunun gorus almadan karar veremeyecegi durumlar)

A seguito della decisione del Consiglio di Stato, il Collegio dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia ha adottato la decisione del 04.06.2026, n. 2026/MK-203. Con tale decisione è stato deliberato all’unanimità di annullare la decisione del Collegio del 17.12.2025, n. 2025/UH.I-2743, e di riesaminare nel merito la contestazione dell’impresa ricorrente conformemente alle motivazioni indicate nella decisione del Consiglio di Stato.

4. La nostra valutazione e gli insegnamenti che le imprese devono trarre
A nostro avviso, questa decisione offre insegnamenti molto importanti per le imprese che partecipano alle gare per servizi di ristorazione. Le stazioni appaltanti possono infatti stabilire elementi diversi dal prezzo, ma tale potere non è illimitato. Anche quando il documento è previsto come elemento che attribuisce punti, esso deve essere connesso all’oggetto dell’appalto, non deve restringere la concorrenza e non deve produrre effetti tali da conferire concretamente un vantaggio a determinate imprese. In caso contrario, pur non costituendo un “motivo di esclusione”, il documento può trasformarsi in uno strumento di punteggio capace di influire sulla gara.

In definitiva, il Consiglio di Stato ha adottato una decisione che costituisce un precedente e che condividiamo. Il fatto che una disposizione non costituisca un requisito di idoneità non significa infatti che essa sia conforme alla legge in ogni circostanza. Il punteggio relativo agli elementi diversi dal prezzo può modificare la posizione dell’offerente nella valutazione complessiva. Per questo motivo, il Collegio deve esaminare la contestazione contenuta nel ricorso non soltanto sotto il profilo formale, ma anche in relazione alla sua incidenza sull’esito della gara e al collegamento tra il documento e la natura del servizio.

Il primo insegnamento che le imprese devono trarre da questa decisione è la necessità di esaminare dettagliatamente le tabelle dei punteggi contenute nei documenti di gara. In genere, le imprese si concentrano sul prezzo dell’offerta e relegano in secondo piano i documenti relativi agli elementi diversi dal prezzo. Tuttavia, differenze apparentemente limitate a 3 punti, 5 punti o 9 punti possono determinare a chi sarà aggiudicato l’appalto. Pertanto, prima di presentare un’offerta, l’impresa deve verificare il collegamento tra ciascun documento e il proprio ambito di attività, l’ente che lo rilascia, i settori per i quali viene emesso e la possibilità di ottenerlo entro la data della gara. (Vedere: Video informativi di İhale TV: ihale.tv)

Il secondo insegnamento è che il reclamo e il ricorso amministrativo non devono limitarsi a elencare disposizioni normative. L’impresa deve spiegare chiaramente perché il documento non sia compatibile con l’oggetto dell’appalto, quali ostacoli incontrino le imprese di ristorazione presenti sul mercato per accedervi e in che modo il relativo punteggio possa influire sull’esito della gara. Inoltre, qualora sia necessario acquisire il parere dell’ente competente, tale circostanza deve essere specificamente indicata nell’istanza.

Il terzo insegnamento riguarda la verifica preventiva, nell’era delle gare elettroniche, delle informazioni e dei documenti inseriti nel documento di partecipazione alla gara. Devono essere controllati la data di validità dei documenti, il loro ambito di applicazione, l’ente che li ha rilasciati e la corrispondenza con la denominazione riportata nei documenti di gara. Analogamente, nelle associazioni temporanee devono essere determinati, prima della presentazione dell’offerta, quale partecipante presenterà ciascun documento, in che modo il punteggio inciderà in funzione della quota di partecipazione e quali effetti avrà l’assenza del documento sulla graduatoria delle offerte.

In conclusione, le imprese devono esaminare i documenti di gara non soltanto ai fini della predisposizione del prezzo, ma anche in relazione ai requisiti documentali e alle disposizioni sui punteggi che potrebbero determinare la perdita di diritti. Se tale esame viene effettuato tempestivamente, sarà inoltre possibile avvalersi, ove necessario, del reclamo e del ricorso amministrativo entro i termini previsti. Pertanto, in caso di dubbi sull’attribuzione dei punti ai documenti, sui requisiti di idoneità e sui termini di ricorso, l’acquisizione del parere di persone competenti in materia di diritto degli appalti può evitare che le imprese subiscano pregiudizi. (Vedere: Presentazioni dei libri sugli appalti di Kılıç Akademi: kilicakademi.com.tr)

 Avv. Işıl KILIÇ EROL
 Esperta in contratti di appalto pubblico
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