In che modo una persona con status di lavoratore può partecipare agli appalti pubblici? (Analisi di una decisione della KİK)

In che modo una persona con status di lavoratore può partecipare agli appalti pubblici? 

(Analisi di una decisione della KİK) 

1. Oggetto della controversia sottoposta al Consiglio per gli appalti pubblici 
Nella decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 24.04.2026, n. 2026/UH.I-1156, è stata esaminata la controversia relativa alla possibilità che una persona impiegata con status di lavoratore a tempo indeterminato presso un’amministrazione pubblica partecipi, a proprio nome e in qualità di offerente, a una gara per l’acquisizione di servizi indetta da un’altra amministrazione pubblica. 

Nel caso concreto, il ricorrente H. N., pur lavorando come dipendente a tempo indeterminato presso la Direzione dell’impresa forestale di Kıbrısçık della Direzione regionale forestale di Bolu, ha partecipato a proprio nome alla gara per i lavori di accatastamento di prodotti forestali indetta dalla Direzione dell’impresa forestale di Aladağ. La stazione appaltante ha escluso la sua offerta ritenendo che il ricorrente lavorasse come dipendente a tempo indeterminato presso un’altra impresa forestale, che il lavoratore avesse obblighi inderogabili quali le ferie annuali e il riposo settimanale e che il contratto di lavoro contenesse una disposizione secondo cui non poteva svolgere un altro lavoro senza l’autorizzazione scritta del datore di lavoro. 

Il punto centrale della controversia consiste nello stabilire se una persona impiegata con status di lavoratore presso un’amministrazione pubblica possa partecipare alla gara di un’altra amministrazione e se, in caso di partecipazione, rientri tra i “soggetti che non possono partecipare alle gare” previsti dall’articolo 11 della Legge n. 4734. 

2. Svolgimento del caso concreto 
Il 06.02.2026 la Direzione dell’impresa forestale di Aladağ ha indetto, mediante procedura aperta, la gara denominata “Lavori di accatastamento di prodotti forestali”. Alla gara hanno partecipato due offerenti; con la prima decisione della commissione di gara del 09.02.2026, la gara è stata aggiudicata a H. N., mentre Ö. K. è stato individuato quale titolare della seconda offerta economicamente più vantaggiosa. 

Successivamente, il titolare della seconda offerta Ö. K., indicando in una domanda presentata alla stazione appaltante che H. N. era un dipendente della Direzione dell’impresa di Kıbrısçık, subordinata alla Direzione regionale di Bolu, ha chiesto di valutare se fosse conforme alla Legge n. 4734 che tale persona sottoscrivesse un contratto. 

In seguito a ciò, la stazione appaltante ha acquisito il contratto di lavoro di H. N. Nel contratto di lavoro erano riportate le seguenti informazioni:

• Il lavoratore avrebbe prestato servizio in diversi luoghi di lavoro situati entro i confini di Kıbrısçık, 
• Avrebbe svolto mansioni di guida di veicoli, sorveglianza, comunicazione e intervento in relazione agli incendi boschivi e, ove necessario, altre attività forestali, 
• Il contratto era a tempo indeterminato, 
• L’orario di lavoro settimanale era pari al massimo a 45 ore, 
• Per tutta la durata del contratto di lavoro, il lavoratore non avrebbe potuto svolgere un altro lavoro, anche nel settore privato, senza l’autorizzazione scritta del datore di lavoro, 

In precedenza, la Direzione generale delle foreste aveva chiesto un parere al Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale in merito alla possibilità per il personale con status di lavoratore permanente e stagionale di svolgere, al di fuori dell’orario di lavoro, durante le ferie annuali o nei giorni di riposo settimanale, personalmente o tramite le cooperative di villaggi forestali di cui erano soci, lavori di produzione di prodotti forestali e attività selvicolturali. Nella propria risposta, il Ministero aveva comunicato che, ai sensi delle decisioni giudiziarie e della normativa, il principio fondamentale era che il lavoratore non fosse impiegato nei giorni di ferie annuali retribuite e di riposo settimanale, ai quali non può rinunciare. 

La stazione appaltante, valutando congiuntamente le disposizioni del contratto di lavoro e la continuità del lavoro, ha escluso l’offerta di H. N. e ha inoltre deciso di procedere ai sensi dell’articolo 17 della Legge n. 4734. Successivamente, la gara è stata aggiudicata al titolare della seconda offerta economicamente più vantaggiosa e il contratto è stato sottoscritto il 23.03.2026. 

Nel proprio ricorso alla KİK, il ricorrente ha sostenuto, in sintesi:

• di non rientrare tra i soggetti elencati nell’articolo 11 della Legge n. 4734,  
• che, in caso di aggiudicazione, avrebbe assunto la posizione di datore di lavoro e avrebbe eseguito il lavoro mediante l’assunzione di lavoratori e tramite un rappresentante, 
• che la Legge sul lavoro n. 4857 non contiene alcuna disposizione che vieti ai lavoratori di svolgere un secondo lavoro, a condizione di non superare il limite massimo di 45 ore di lavoro settimanali, 
• che l’esclusione della sua offerta e l’avvio di un procedimento ai sensi dell’articolo 17 fossero contrari alla legge.  

3. In quale senso si è pronunciato il Consiglio per gli appalti pubblici?
Nella propria decisione, il Consiglio ha anzitutto esaminato gli articoli 11 e 17 della Legge n. 4734. Il Consiglio ha riconosciuto che il fatto che il ricorrente svolgesse mansioni di lavoratore a tempo indeterminato non rientrava direttamente nell’ambito dell’articolo 11 della Legge n. 4734. Ha pertanto precisato che la partecipazione del ricorrente alla gara non costituiva un classico “divieto di partecipazione alla gara” fondato sull’articolo 11. Di conseguenza, ha altresì concluso che la garanzia provvisoria non dovesse essere incamerata e che non dovessero essere applicate le sanzioni di interdizione. 

Nonostante ciò, il Consiglio ha ritenuto conforme alla legge l’esclusione dell’offerta. La motivazione risiede nel contratto di lavoro del ricorrente e nei suoi obblighi derivanti dal diritto del lavoro. Secondo il Consiglio:

• Il ricorrente presta servizio come lavoratore a tempo indeterminato presso la Direzione dell’impresa forestale di Kıbrısçık. 
• Il contratto di lavoro stabilisce che il lavoratore non può svolgere un altro lavoro senza l’autorizzazione scritta del datore di lavoro. 
• Il ricorrente non ha presentato alcun documento attestante di disporre dell’autorizzazione scritta del datore di lavoro per poter svolgere tale attività. 
• Nel parere del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale è stato precisato che il principio fondamentale è che il lavoratore non sia impiegato nei giorni di ferie annuali retribuite e di riposo settimanale, ai quali non può rinunciare. 
• Ai sensi dell’articolo 396 del Codice turco delle obbligazioni, il lavoratore ha un obbligo di fedeltà nei confronti del datore di lavoro. Per tutta la durata del rapporto di lavoro, il lavoratore non può prestare servizi retribuiti a terzi in violazione dell’obbligo di fedeltà né entrare in concorrenza con il proprio datore di lavoro. 

Per i motivi sopra indicati, il Consiglio ha ritenuto che la partecipazione del ricorrente alla gara fosse contraria al contratto di lavoro e all’obbligo di fedeltà del lavoratore nei confronti del datore di lavoro e che, pertanto, l’esclusione della sua offerta non fosse in contrasto con la normativa. 

4. Che cosa devono fare i candidati e gli offerenti alla luce della decisione del Consiglio?
La decisione adottata dal Consiglio presenta importanti conclusioni istruttive per gli offerenti che partecipano alle gare. Tali conclusioni sono elencate di seguito. 

4.1. La partecipazione alla gara di una persona con status di lavoratore non costituisce, di per sé, una violazione dell’articolo 11 della Legge n. 4734. 
Il fatto che una persona lavori con status di lavoratore presso un’amministrazione pubblica non comporta che essa rientri tra i “soggetti che non possono partecipare alle gare” di cui all’articolo 11 della Legge n. 4734. Nel caso concreto, il Consiglio non ha ritenuto che la condizione di lavoratore a tempo indeterminato del ricorrente rientrasse direttamente nell’ambito dell’articolo 11. 

Di conseguenza, le stazioni appaltanti non possono considerare la partecipazione alla gara di una persona con status di lavoratore come una “partecipazione vietata”. Tuttavia, ciò non significa che le offerte presentate dai lavoratori debbano essere considerate valide in ogni caso.

4.2. Il “divieto di svolgere un altro lavoro” previsto dal contratto di lavoro costituisce un motivo di esclusione dalla gara.
Nel caso concreto, l’elemento determinante che ha modificato l’esito della gara è stata la disposizione del contratto di lavoro secondo cui “Per tutta la durata del contratto di lavoro, il lavoratore non può svolgere un altro lavoro, anche nel settore privato, senza l’autorizzazione scritta del datore di lavoro.” Pertanto, le persone con status di lavoratore che intendono partecipare a una gara devono innanzitutto esaminare il proprio contratto di lavoro. I lavoratori che intendono partecipare alla gara devono inoltre verificare se il contratto di lavoro preveda il divieto di svolgere un altro lavoro, se sia necessaria l’autorizzazione scritta del datore di lavoro, se il lavoro oggetto della gara riguardi il medesimo luogo di lavoro presso cui sono impiegati, se eseguiranno il lavoro tramite un rappresentante o assumendo lavoratori e se esista un conflitto, in termini di tempo, mansioni od obbligo di fedeltà, tra il proprio lavoro attuale e quello oggetto della gara.  

4.3. Le ferie annuali e il riposo settimanale non possono essere considerati tempo libero da destinare a un secondo lavoro
La decisione del Consiglio richiama anche il parere del Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale. In tale parere è stato precisato che il principio fondamentale è che il lavoratore non sia impiegato nei giorni di ferie annuali retribuite e di riposo settimanale, ai quali non può rinunciare. Ai sensi della Legge sul lavoro n. 4857, non è possibile rinunciare al diritto alle ferie annuali retribuite. Qualora risulti che un lavoratore, durante le ferie annuali retribuite, abbia svolto un altro lavoro retribuito nel corso del periodo di ferie, il datore di lavoro può recuperare la retribuzione corrispostagli per tale periodo. 

Per i motivi sopra elencati, i lavoratori devono prestare attenzione quando partecipano a una gara pensando “lo farò fuori dall’orario di lavoro”, “lavorerò durante il riposo settimanale” oppure “lo eseguirò durante le ferie annuali”. La durata e la natura del lavoro oggetto della gara, il tempo di presenza sul luogo di lavoro e gli attuali periodi di lavoro non devono essere contrari alla normativa. 

4.4. L’obbligo di fedeltà è importante non solo per il settore privato, ma anche per i lavoratori pubblici
Ai sensi dell’articolo 396 del Codice turco delle obbligazioni, il lavoratore è tenuto a tutelare i legittimi interessi del datore di lavoro e ad agire con fedeltà. In tale contesto, durante il rapporto di lavoro, il lavoratore non può prestare servizi retribuiti a terzi in violazione dell’obbligo di fedeltà e, in particolare, non può entrare in concorrenza con il proprio datore di lavoro. 

Nel caso concreto, il fatto che il ricorrente fosse un lavoratore a tempo indeterminato impiegato nell’organizzazione forestale e che la gara riguardasse lavori di accatastamento di prodotti forestali ha assunto rilevanza nella valutazione dell’obbligo di fedeltà effettuata dal Consiglio. Se il lavoratore partecipa a una gara nello stesso settore del proprio attuale datore di lavoro o per un’attività collegata, il rischio aumenta ulteriormente.

4.5. La difesa secondo cui “farò eseguire il lavoro tramite un rappresentante o assumendo lavoratori” non è sempre sufficiente
La persona con status di lavoratore che aveva partecipato alla gara ha sostenuto che, in caso di aggiudicazione, avrebbe assunto la posizione di datore di lavoro e avrebbe seguito il lavoro mediante l’assunzione di lavoratori e tramite un rappresentante. Tuttavia, alla luce dello specifico contratto di lavoro e dell’obbligo di fedeltà del lavoratore, il Consiglio non ha ritenuto sufficiente tale difesa. 

Pertanto, le persone con status di lavoratore non devono partecipare a una gara basandosi esclusivamente sull’idea secondo cui “non eseguirò personalmente il lavoro”. Processi quali l’esecuzione e il controllo del lavoro oggetto della gara, la consegna del luogo di lavoro, le misurazioni, lo stato di avanzamento (SAL) e l’organizzazione del personale e delle attrezzature possono richiedere un monitoraggio continuo e l’assunzione di responsabilità in qualità di appaltatore.

Conclusioni e valutazione
Il Consiglio per gli appalti pubblici ha adottato un’importante decisione in merito alla possibilità per le persone con status di lavoratore di partecipare alle gare. Secondo la decisione, il fatto che una persona lavori come dipendente a tempo indeterminato presso un’amministrazione pubblica non comporta, di per sé, un divieto di partecipazione alle gare ai sensi dell’articolo 11 della Legge n. 4734. Tuttavia, tenuto conto dell’eventuale divieto di svolgere un altro lavoro previsto dal contratto di lavoro di tale persona, dell’assenza dell’autorizzazione scritta del datore di lavoro, della natura dei diritti alle ferie annuali e al riposo settimanale e dell’obbligo di fedeltà, l’esclusione della sua offerta può essere considerata conforme alla legge.

Riteniamo utile che le persone con status di lavoratore verifichino i seguenti aspetti prima di partecipare a una gara, al fine di non incontrare problemi: 

• Non rientrare tra i soggetti esclusi elencati nell’articolo 11 della Legge n. 4734, 
• Non svolgere, presso la stazione appaltante o in relazione al lavoro oggetto della gara, funzioni di preparazione, esecuzione, conclusione o approvazione, 
• Verificare che il contratto di lavoro vigente non vieti lo svolgimento di un altro lavoro, 
• Verificare che non sussistano impedimenti all’ottenimento dell’autorizzazione scritta del datore di lavoro, 
• Verificare che il lavoro oggetto della gara non determini concorrenza o conflitti di interesse con l’attuale datore di lavoro, 
• Verificare che la durata del lavoro oggetto della gara non sia incompatibile con l’orario del lavoro principale, 
• Non essere costretti a eseguire il lavoro oggetto della gara durante le ferie annuali o nei giorni di riposo settimanale, 
• Verificare che il lavoro oggetto della gara non richieda la presenza dell’appaltatore sul luogo di lavoro, 
• Verificare che, in caso di sottoscrizione del contratto, non si produca alcuna violazione sotto il profilo del diritto del lavoro, della disciplina e del diritto degli appalti. 

Ruhi ARSLAN                                           Avv. Işıl KILIÇ EROL

Esperto di amministrazione pubblica                           Esperta di contratti di appalto pubblico

e consulente in materia di appalti

Fonti:

1. Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 22.04.2026, n. 2026/UH.I-1156
2. Legge n. 4734 sugli appalti pubblici
3. Legge sul lavoro n. 4857
4. www.kilichukuk.org