L’errore più frequente dei comuni: gare per l’impiego di personale presentate come lavori!

1-Introduzione

L’errata determinazione della tipologia di gara costituisce una grave illegittimità che comporta direttamente l’annullamento della gara. Ö frequente, in particolare nelle gare indette dai comuni per la sistemazione di parchi, giardini e aree circostanti, confondere il confine tra lavori e acquisizione di servizi. Nel presente studio saranno esaminati il divieto di acquisizione di servizi basata sull’impiego di personale, la determinazione della natura dell’attività e i motivi giuridici che comportano l’annullamento della gara.

2- È possibile indire una gara per acquisizioni di servizi qualificandole come lavori?  

Nell’articolo 4 della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici sono definiti chiaramente forniture, servizi e lavori; nell’articolo 5 si sottolinea invece che tale distinzione è direttamente connessa ai principi fondamentali della procedura di gara. Pertanto, la corretta determinazione della tipologia dell’oggetto della gara (fornitura, servizio o lavoro) riveste un’importanza fondamentale sia per garantire la concorrenza sia sotto il profilo della conformità al diritto.
Nell’articolo 4 della Legge n. 4734, i lavori sono definiti come attività di costruzione finalizzate alla realizzazione di un’opera, mentre la manutenzione, la riparazione e le attività analoghe aventi carattere continuativo sono considerate nell’ambito dell’“acquisizione di servizi”. L’articolo 64 del Comunicato generale sugli appalti pubblici ha annoverato tra i criteri rilevanti affinché un’attività possa essere considerata un lavoro:

• la necessità di un progetto tecnico, 
• la presenza di competenze ingegneristiche/imprenditoriali, 
• il prevalente ricorso a materiali e attrezzature, 
• la realizzazione di un’“opera”, 

quali criteri rilevanti.  

L’articolo 78.1.3 del Comunicato generale sugli appalti pubblici considera invece;

• le attività di manutenzione e riparazione di parchi e giardini, 
• il taglio dell’erba, l’irrigazione e la potatura, 
• la manutenzione di spartitraffico e aree verdi, 

come acquisizioni di servizi basate sull’impiego di personale. 

3-Un caso concreto e una decisione del Consiglio per gli appalti pubblici 

Nel caso concreto oggetto della decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 26.03.2026, n. 2026/UY.II-938, la gara era stata indetta come “lavori”; tuttavia, dall’esame delle voci contenute nell’elenco delle offerte a prezzi unitari, è emerso che prevalevano attività principalmente di manutenzione e riparazione, attività paesaggistiche continuative e prestazioni ad alta intensità di manodopera. Si è ritenuto che tale situazione violasse il principio, previsto dall’articolo 5 della Legge, secondo cui “Forniture, servizi e lavori non possono essere oggetto di un’unica gara se non esiste tra loro un collegamento naturale” .
Un altro errore commesso dalla stazione appaltante nel caso concreto consiste nell’aver agito in violazione del divieto imposto alle stazioni appaltanti in materia di acquisizione di servizi basata sull’impiego di personale. Infatti, l’articolo 62/e della Legge n. 4734 vieta, in linea di principio, ai comuni e ai relativi enti collegati di effettuare acquisizioni di servizi basate sull’impiego di personale. Tale divieto mira a prevenire la violazione del regime del personale pubblico, a impedire l’affidamento a subappaltatori di attività continuative e a garantire l’uso efficiente delle risorse pubbliche.  
In conclusione, nel caso concreto oggetto della decisione del Consiglio per gli appalti pubblici è stato accertato che una parte rilevante dell’oggetto della gara era costituita da acquisizioni di servizi, quali la manutenzione dei parchi, il taglio dell’erba, la potatura degli alberi e l’irrigazione. La stazione appaltante aveva tuttavia indetto la gara come lavori. Per tale motivo, il Consiglio per gli appalti pubblici ha annullato la gara. (Cfr.: decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 26.03.2026, n. 2026/UY.II-938)

4- Illegittimità commesse dalla stazione appaltante e nostra valutazione 

Alla luce della nostra valutazione della decisione del Consiglio, la stazione appaltante;

• sebbene l’attività avesse natura di acquisizione di servizi, ha indetto la gara come lavori, scegliendo quindi la tipologia di gara errata, 
• sebbene una parte rilevante delle attività previste nei documenti di gara fosse costituita da servizi di manutenzione e riparazione aventi carattere continuativo, ha violato il divieto relativo all’impiego di personale, agendo in manifesta violazione della normativa, 
• ha compromesso i principi di concorrenza e parità di trattamento. 

La stazione appaltante ha pertanto indetto, sotto l’apparenza di lavori, una gara per l’acquisizione di servizi basata sull’impiego di personale.  

In conclusione, nel determinare la tipologia di gara per attività di natura mista, le stazioni appaltanti devono indire gare conformi non soltanto al titolo o alle definizioni generali, ma anche al contenuto effettivo dell’attività, all’incidenza della manodopera e al suo carattere continuativo. 15.04.2026

İlyas KILIÇ 

Esperto di amministrazione pubblica

Consulente in diritto delle gare e dei contratti