L’indicazione del Gruppo B/III nell’attestato di completamento dei lavori è sufficiente da sola? Obbligo di conformità ai lavori analoghi (esame di una decisione della KİK)

1. Oggetto della decisione della KİK
La decisione del Consiglio oggetto della controversia riguarda la possibilità di considerare come lavoro analogo, per i lavori di costruzione di edifici del Gruppo BIII, l’attestato di completamento dei lavori presentato dal mandatario del raggruppamento temporaneo di imprese ricorrente nella gara relativa ai “Lavori di costruzione dell’edificio residenziale del Comando …, composto da 2 blocchi e 32 appartamenti, e di sistemazione delle aree esterne”, indetta dall’Amministrazione Provinciale Speciale. (Cfr.: decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 06.11.2024, n. 2024/UY.II-1441) 

Il punto centrale della controversia consiste nello stabilire se, quando nell’attestato di completamento dei lavori è riportata la dicitura “elemento sostanziale: Gruppo BIII”, tale attestato possa essere considerato in ogni caso relativo a lavori di costruzione di edifici del Gruppo BIII.  Secondo la normativa e la dottrina, nelle gare di lavori la verifica dei lavori analoghi non può essere limitata alla breve dicitura riportata sul documento; devono essere valutati congiuntamente il contratto su cui si fonda il documento, le specifiche tecniche, gli elenchi delle lavorazioni, l’elenco dei prezzi unitari, la tecnica costruttiva applicata e la natura effettiva del lavoro. Parimenti, nel Dizionario degli appalti di Kılıç, il “lavoro analogo” è definito come un lavoro simile per natura e dimensioni a quello oggetto della gara e che, nelle gare di lavori, richiede la medesima tecnica costruttiva o una tecnica analoga. Questa definizione è coerente anche con lo sviluppo del caso concreto. In altri termini, il lavoro analogo richiede una somiglianza tecnica e funzionale, non soltanto una somiglianza nella denominazione. (Cfr.:Benzer is)
La voce “Comunicazione sui gruppi di lavori analoghi nei lavori di costruzione” del Dizionario degli appalti di Kılıç spiega inoltre che la Comunicazione stabilisce gli standard per individuare, nelle gare di lavori, i lavori analoghi in modo conforme alla natura del lavoro e tale da garantire la concorrenza. (Cfr.:Yapim islerinde benzer is gruplari tebligi)

2. Sviluppo della controversia riportata nella decisione del Consiglio
La gara è stata indetta dall’Amministrazione Provinciale Speciale mediante procedura aperta. Nei documenti di gara, l’importo dell’esperienza professionale è stato fissato in misura non inferiore all’ottanta per cento dell’importo offerto; per il raggruppamento temporaneo di imprese è stato previsto che il mandatario soddisfacesse almeno l’ottanta per cento dell’importo minimo richiesto relativo all’esperienza professionale e che ciascuno degli altri membri ne soddisfacesse almeno il venti per cento. Nella clausola del capitolato amministrativo relativa ai lavori analoghi, sono stati invece accettati come tali i “lavori di costruzione di edifici del Gruppo BIII”.

Il ricorrente è il raggruppamento temporaneo di imprese M… Ltd. Şti. - İsmail K…. Il mandatario del raggruppamento temporaneo di imprese ha dichiarato l’attestato di completamento dei lavori dell’appaltatore n. “2022/1029-5488650-1-1”, registrato su EKAP. Il documento riguarda i lavori di manutenzione generale, riparazione, ristrutturazione e ammodernamento, a seguito di un incendio, del Kristal Park, struttura sociale della Direzione regionale TPAO di Batman. La tecnica costruttiva applicata è descritta nel documento come lavori di manutenzione, riparazione, ristrutturazione, costruzione e ammodernamento degli impianti meccanici ed elettrici, a seguito di un incendio, di un edificio di circa 4.500 m² adibito a struttura sociale di prima classe.
La stazione appaltante ha escluso dalla valutazione l’offerta del ricorrente, precisando che il lavoro oggetto del documento non consisteva nella costruzione ex novo di un edificio, bensì nella manutenzione, riparazione, ristrutturazione e nell’ammodernamento di una struttura esistente a seguito di un incendio. Il ricorrente ha invece sostenuto che nel documento l’elemento sostanziale era indicato come Gruppo BIII e che, pertanto, il documento avrebbe dovuto essere considerato conforme ai lavori analoghi.

Nell’esame del Consiglio sono stati presi in considerazione i documenti di gara posti a fondamento dell’attestato, le specifiche tecniche, gli elenchi delle lavorazioni, i progetti e l’elenco dell’offerta a prezzi unitari. In particolare, le 447 voci di lavorazione contenute nell’elenco dell’offerta a prezzi unitari hanno dimostrato che il lavoro consisteva in opere di manutenzione-riparazione, ristrutturazione e ammodernamento della struttura sociale esistente, anziché nella costruzione di un nuovo edificio dalle fondamenta al tetto. Per tale motivo, la controversia si è concentrata sull’incompatibilità tra la dicitura “BIII” riportata sul documento e l’effettiva natura tecnica del lavoro attestato.

3. Decisione adottata dal Consiglio per gli appalti pubblici 
Il Consiglio ha valutato congiuntamente le disposizioni relative all’“elemento sostanziale” e alla “valutazione dell’importo del documento”, contenute nell’articolo 48 del Regolamento di attuazione sulle gare di lavori, e gli articoli 2.4 e 2.8 della Comunicazione sui gruppi di lavori analoghi nei lavori di costruzione. Di conseguenza, se l’elemento sostanziale dell’attestato di esperienza è conforme al lavoro oggetto della gara o ai lavori analoghi, può essere preso in considerazione l’intero importo del documento. Tuttavia, se l’elemento sostanziale non è conforme, possono essere valutate separatamente soltanto le parti conformi al lavoro oggetto della gara o ai lavori analoghi; i lavori di natura completamente diversa non possono essere considerati analoghi.
Nel caso concreto, il capitolato amministrativo ha definito come lavori analoghi esclusivamente i “lavori di costruzione di edifici del Gruppo BIII”. Nei documenti non era presente alcuna disposizione espressa che ammettesse anche i lavori di riparazione, ristrutturazione, ammodernamento o completamento degli edifici del Gruppo BIII. Pertanto, l’attestato di completamento relativo ai lavori di ristrutturazione e ammodernamento della struttura sociale esistente, a seguito di un incendio, non è stato considerato un documento idoneo a soddisfare il requisito dei lavori di costruzione di edifici del Gruppo BIII.

Secondo il Consiglio, la sola indicazione nell’attestato di esperienza dell’elemento sostanziale come Gruppo BIII non è sufficiente. Dall’esame dei documenti posti a fondamento dell’attestato è emerso che il lavoro assunto dall’appaltatore non consisteva nella costruzione integrale di un edificio, dalle fondamenta al tetto, bensì nella manutenzione, riparazione, ristrutturazione e nell’ammodernamento di una struttura sociale esistente. 

In conclusione, il Consiglio ha ritenuto conforme alla legge l’esclusione dalla valutazione dell’offerta del raggruppamento temporaneo di imprese ricorrente e ha deciso di respingere il ricorso alla KİK. Inoltre, essendo giunto alla conclusione che l’elemento sostanziale dell’attestato di esperienza fosse stato individuato erroneamente, ha ritenuto opportuno inviare una comunicazione alla Direzione generale TPAO, che aveva emesso il documento, affinché quest’ultimo fosse annullato e nuovamente redatto in conformità alla normativa.
Analogamente, nel video di ihale.tv intitolato “Elementi fondamentali da conoscere nei documenti che attestano l’esperienza professionale” si sottolinea che i documenti relativi all’esperienza professionale dimostrano che l’offerente ha già eseguito o è in grado di eseguire il lavoro oggetto della gara. Pertanto, oltre alla tipologia del documento, devono essere esaminate anche l’estensione e la natura tecnica del lavoro sul quale esso si fonda. 

(Cfr.) 

4. Quali misure dovrebbero adottare le imprese alla luce della decisione del Consiglio?
La decisione adottata dal Consiglio mostra alle imprese che intendono partecipare alle gare di lavori come effettuare la verifica dei documenti prima della presentazione dell’offerta. Le imprese non dovrebbero presentare un’offerta limitandosi a considerare l’attestato di completamento dei lavori registrato su EKAP o l’importo del documento; dovrebbero inoltre verificare separatamente la conformità tecnica del lavoro oggetto dell’attestato alla definizione di lavori analoghi.

Le imprese non devono trascurare, in particolare, la distinzione tra i “lavori di costruzione di edifici del Gruppo BIII” e la “riparazione o l’ammodernamento di un edificio del Gruppo BIII”. La Comunicazione sui gruppi di lavori analoghi nei lavori di costruzione prevede una valutazione separata per i lavori di riparazione e completamento. Se nei documenti di gara sono indicati soltanto i lavori di costruzione di edifici del Gruppo BIII, gli attestati relativi a ristrutturazioni e ammodernamenti potrebbero non rientrare in tale gruppo di lavori.

Nel Dizionario degli appalti di Kılıç, l’“attestato di direzione e controllo dei lavori” è descritto come un attestato di esperienza rilasciato ad architetti o ingegneri che abbiano svolto compiti di controllo in determinate percentuali nell’ambito di lavori di costruzione e di servizi di consulenza connessi alla costruzione. Anche per questa tipologia di documenti devono essere esaminati separatamente non soltanto il tipo di documento, ma anche la riconducibilità del lavoro attestato all’ambito dei lavori analoghi. (Cfr.:İs denetleme belgesi)
Il video di ihale.tv intitolato “Attestati di esperienza ottenuti nell’ambito di lavori di costruzione del settore privato” evidenzia la necessità di prestare attenzione ai processi di rilascio e comprova dei documenti ottenuti da lavori di costruzione eseguiti nel settore privato. Nelle gare di lavori, indipendentemente dal fatto che venga presentato un documento del settore pubblico o privato, la conformità ai lavori analoghi deve essere accertata separatamente. (Cfr.:ihale.tv)

Nel Dizionario degli appalti di Kılıç si precisa che i diplomi possono essere utilizzati nelle gare di lavori come documenti comprovanti l’esperienza professionale. Tuttavia, anche per quanto riguarda il diploma, devono essere esaminati separatamente il collegamento tra la professione e i lavori analoghi indicato nel bando di gara e nel capitolato amministrativo. (Cfr.:Mezuniyet belgesi)

5. Conclusioni e nostra valutazione
La decisione n. 2024/UY.II-1441 del Consiglio per gli appalti pubblici contiene indicazioni importanti per le imprese che partecipano alle gare di lavori. Di conseguenza, l’informazione relativa al gruppo riportata nell’attestato di esperienza non è sufficiente da sola ai fini della gara. Infatti, nelle gare vengono valutati congiuntamente la reale natura del lavoro oggetto del documento, la definizione dei lavori analoghi contenuta nei documenti di gara e la Comunicazione sui gruppi di lavori analoghi nei lavori di costruzione.

Nella decisione oggetto della controversia, sebbene nell’attestato di completamento dei lavori presentato dal mandatario l’elemento sostanziale risultasse appartenere al Gruppo BIII, è stato accertato che il lavoro oggetto del documento non consisteva nella costruzione di un nuovo edificio dalle fondamenta al tetto, bensì nella manutenzione, riparazione, ristrutturazione e nell’ammodernamento di una struttura sociale esistente a seguito di un incendio. Poiché nel capitolato amministrativo erano stati definiti come lavori analoghi soltanto i lavori di costruzione di edifici del Gruppo BIII, il documento non è stato considerato idoneo.

A nostro avviso, le imprese che intendono partecipare alle gare di lavori devono effettuare una verifica articolata in cinque fasi durante la preparazione dell’offerta. In primo luogo, devono individuare il gruppo di lavori analoghi previsto nel capitolato amministrativo; successivamente, devono esaminare la denominazione del lavoro e la tecnica costruttiva applicata riportate nell’attestato di esperienza; in terzo luogo, devono controllare i documenti posti a fondamento del lavoro oggetto dell’attestato; in quarto luogo, devono distinguere se si tratti di una nuova costruzione oppure di manutenzione-riparazione/ristrutturazione/ammodernamento; infine, prima di considerare l’importo del documento, devono accertare la conformità ai lavori analoghi.

La presentazione di un ricorso all’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK) contro gli atti amministrativi ritenuti illegittimi è importante per prevenire la perdita di diritti. Infatti, molte irregolarità relative ai documenti di gara o alla valutazione delle offerte possono divenire definitive se non vengono contestate entro i termini previsti per il ricorso. Nell’istanza devono essere illustrati, con motivazioni tecniche e giuridiche, i documenti posti a fondamento dell’attestato, la definizione dei lavori analoghi, il gruppo previsto dalla Comunicazione, l’elemento sostanziale e la separazione degli importi. Pertanto, il ricorso delle imprese a giuristi e consulenti in materia di appalti che conoscano la normativa sugli appalti, le tecniche costruttive e la prassi di valutazione dei documenti può contribuire alla predisposizione del ricorso entro i termini, in forma concreta e conforme alla normativa.

In conclusione, nelle gare di lavori, prima di essere un “documento di importo elevato”, l’attestato di esperienza è un documento riferito al gruppo e al lavoro corretti. Se tale distinzione non viene effettuata prima dell’offerta, anche qualora l’impresa abbia presentato un prezzo competitivo, essa può essere esclusa dalla valutazione in quanto l’attestato di esperienza non è conforme ai lavori analoghi.

Dr. Emrah KESGİN

Consulente in materia di gare e contratti di lavori 

Av. Işıl KILIÇ EROL

Esperta in contratti di appalto pubblico

Fonti

1. Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 06.11.2024, n. 2024/UY.II-1441.

2. Legge n. 4734 sugli appalti pubblici.

3. Regolamento di attuazione sulle gare di lavori. 

4. Comunicazione sui gruppi di lavori analoghi nei lavori di costruzione, m.2.4, m.2.8 e Allegato-1 “B Lavori di sovrastruttura (edifici)”.

5. Dizionario degli appalti di Kılıç, “Documenti comprovanti l’esperienza professionale”  

6. Dizionario degli appalti di Kılıç, “Lavoro analogo” 

7. Dizionario degli appalti di Kılıç, “Comunicazione sui gruppi di lavori analoghi nei lavori di costruzione” 

8. Dizionario degli appalti di Kılıç, “Attestato di direzione e controllo dei lavori” 

9. Dizionario degli appalti di Kılıç, “Diploma” 

10. ihale.tv, “Elementi fondamentali da conoscere nei documenti che attestano l’esperienza professionale” 

11. ihale.tv, “Attestati di esperienza ottenuti nell’ambito di lavori di costruzione del settore privato”