La consegna alla stazione appaltante, da parte della stessa persona, dei documenti appartenenti a due offerenti costituisce un atto o comportamento vietato?

1. Sintesi del caso concreto
La sentenza relativa al caso concreto riguarda la questione se, in una gara elettronica per l’acquisizione di servizi, la consegna alla stazione appaltante, da parte della stessa persona, dei documenti cartacei appartenenti a due offerenti possa essere considerata, di per sé, un atto o comportamento vietato.  Il punto centrale della sentenza concerne le prove mediante le quali devono essere dimostrati gli atti e i comportamenti vietati disciplinati dall’articolo 17 della Legge n. 4734.

Nell’ambito del caso concreto, con decisione del 28.01.2026, n. 2026/UH.I-367, l’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK) ha ritenuto che la consegna, da parte della stessa persona, dei documenti cartacei appartenenti a due imprese costituisse un comportamento idoneo a influenzare la concorrenza o la decisione di aggiudicazione e ha concluso che i due offerenti dovessero essere esclusi dalla gara ai sensi della lettera (j) del quarto comma dell’articolo 10 della Legge n. 4734. Tuttavia, con sentenza del 21.05.2026, E:2026/470, K:2026/756, l’8º Tribunale amministrativo di Ankara ha ritenuto tale valutazione non conforme alla legge.

Di seguito saranno illustrati lo svolgimento del caso, le decisioni adottate e gli aspetti da considerare.

2. Evento oggetto della controversia e suo svolgimento
Il 05.11.2025 la stazione appaltante ha indetto la gara per l’acquisizione di servizi di distribuzione di pasti con fornitura di materiali e servizi successivi, recante il numero di registrazione della gara 2025/1681729. La gara si è svolta elettronicamente, sono stati scaricati 19 documenti di gara e 11 offerenti hanno presentato un’offerta elettronica. La stazione appaltante ha richiesto a X… Ltd. Şti., che si prevedeva fosse titolare dell’offerta economicamente più vantaggiosa, e all’Impresa ricorrente di presentare in formato cartaceo alcuni documenti caricati su EKAP.

A seguito della comunicazione della stazione appaltante datata 13.11.2025, i documenti cartacei appartenenti alle due imprese sono stati consegnati alla stazione appaltante entro il termine previsto. Dall’esame è emerso che i documenti presentati da X… Ltd. Şti. erano conformi, mentre la circolare delle firme e la gazzetta del registro delle imprese presentate dall’Impresa ricorrente non erano originali né autenticate da un notaio e il bilancio e i documenti equivalenti non recavano l’approvazione di un professionista autorizzato. Per tale motivo, l’Impresa ricorrente è stata esclusa dalla valutazione per carenza documentale.

Nel frattempo, l’Impresa reclamante/richiedente ha sostenuto che i documenti appartenenti alle due imprese fossero stati consegnati contemporaneamente dalla stessa persona, che le offerte fossero tra loro vicine e che le imprese avessero agito congiuntamente. L’Impresa reclamante/richiedente ha inoltre affermato che, ai sensi dell’articolo 17 della Legge n. 4734, le garanzie provvisorie dovessero essere incamerate e dovessero essere applicati i provvedimenti di esclusione. La KİK non ha accolto l’affermazione relativa alla vicinanza degli importi delle offerte; tuttavia, ritenendo la consegna dei documenti cartacei da parte della stessa persona sufficiente sotto il profilo degli atti e comportamenti vietati, ha disposto una misura correttiva.

Dopo la decisione della KİK, l’Impresa ricorrente ha promosso un giudizio chiedendo l’annullamento della decisione e la sospensione della sua esecuzione. Con sentenza del 21.05.2026, E:2026/470, K:2026/756, l’8º Tribunale amministrativo di Ankara ha annullato l’atto oggetto del giudizio. Successivamente, con decisione del 18.06.2026, n. 2026/MK-216, l’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK) ha dato esecuzione alla sentenza del Tribunale, annullando la valutazione contenuta nella decisione della KİK del 28.01.2026 relativa all’esclusione dalla gara dei due offerenti per atto vietato e disponendo il rigetto, sotto tale profilo, del ricorso alla KİK.

3. Sentenza e nostra valutazione
Il Tribunale ha affermato che, nel valutare gli atti e i comportamenti vietati ai sensi dell’articolo 17 della Legge n. 4734 nell’ambito delle gare, un singolo fatto non deve essere considerato sufficiente. Di conseguenza, per poter affermare l’esistenza di una comunanza di intenti tra le imprese, è necessario valutare congiuntamente più condotte e disporre di prove solide che dimostrino un’azione concertata.

Nella sentenza è stato accertato che X… Ltd. Şti. e l’Impresa ricorrente avevano scaricato i documenti di gara da indirizzi IP differenti, che le offerte erano state trasmesse da indirizzi IP differenti, firmate elettronicamente da persone differenti, che le lettere di garanzia provvisoria erano state presentate tramite banche differenti e che anche la struttura societaria e i rappresentanti autorizzati delle società erano differenti. Alla luce di tali accertamenti, il solo fatto che i documenti cartacei fossero stati consegnati dalla stessa persona non dimostra l’esistenza di un’azione collusiva tra le due imprese.

Secondo la sentenza, il fatto che la consegna dei documenti cartacei sia stata effettuata dalla stessa persona non è, di per sé, sufficiente a dimostrare l’esistenza di un’azione collusiva. Devono essere valutati congiuntamente la struttura societaria degli offerenti, i poteri di rappresentanza, gli indirizzi IP utilizzati per scaricare i documenti di gara e presentare l’offerta, l’uso della firma elettronica, i registri delle garanzie provvisorie e altri elementi materiali analoghi. Sotto questo profilo, la sentenza dimostra che, nel procedimento di gara, un’affermazione relativa a un atto vietato deve essere sostenuta da prove concrete e oggettive.(Cfr.: Le garanzie provvisorie di coloro che hanno commesso atti e comportamenti vietati possono essere incamerate?)

A nostro avviso, questo approccio del Tribunale è corretto. Çünkü un accertamento effettuato ai sensi dell’articolo 17 della Legge n. 4734 è di tale gravità da poter comportare l’esclusione dell’offerente dalla valutazione, l’incameramento della garanzia provvisoria, l’avvio del procedimento di interdizione e conseguenze di natura penale. Per tale ragione, la stazione appaltante e la KİK devono basarsi non soltanto su sospetti, ma su prove materiali e verificabili. Tuttavia, questa conclusione non significa che le imprese possano agire senza vincoli durante il procedimento di consegna dei documenti. In occasione della consegna dei documenti cartacei, le imprese devono seguire attentamente le autorizzazioni, il verbale di consegna, gli originali dei documenti, le autenticazioni notarili e le registrazioni di EKAP.

Questa sentenza evidenzia anche l’importanza delle registrazioni di EKAP nel procedimento di gara elettronica. L’indirizzo IP dal quale sono stati scaricati i documenti di gara, la persona che ha trasmesso l’offerta con firma elettronica, la provenienza delle informazioni sulla garanzia provvisoria e i dati relativi alla rappresentanza societaria possono risultare determinanti nelle affermazioni concernenti atti vietati.
(Cfr.: EKAP )

4. Indicazioni per le stazioni appaltanti e le imprese
Nel valutare le affermazioni relative ad atti o comportamenti vietati, le stazioni appaltanti devono esaminare il caso nel suo complesso, anziché basarsi su un singolo fatto apparente, come la consegna dei documenti da parte della stessa persona. Devono essere valutati congiuntamente gli indirizzi IP, i registri delle firme elettroniche, la struttura societaria e di rappresentanza delle società, i registri delle garanzie provvisorie, il rapporto tra gli importi delle offerte, il momento della consegna dei documenti e le spiegazioni presentate alla stazione appaltante. Analogamente, l’esame effettuato deve essere riportato nel fascicolo della procedura di gara in modo chiaro e verificabile.

Per le imprese, la conseguenza più importante della sentenza è che anche la fase di consegna dei documenti cartacei fa parte del procedimento di gara. Un’impresa deve presentare, per quanto possibile, i propri documenti tramite un proprio rappresentante autorizzato o una persona espressamente autorizzata e deve verificare preventivamente se i documenti consegnati siano originali, autenticati da un notaio o redatti in una forma ammessa dalla normativa. Al contempo, questa sentenza ha stabilito che non è possibile concludere che sussista un atto vietato per il solo fatto che la stessa persona abbia consegnato i documenti.

Occorre prestare attenzione anche ai rimedi esperibili. Nel caso in esame, l’Impresa richiedente ha formulato tre contestazioni; la KİK ha riconosciuto la fondatezza soltanto di una di esse e tale valutazione è stata successivamente modificata in seguito alla sentenza del Tribunale. Per tale ragione, nei reclami alla stazione appaltante e nei ricorsi alla KİK, le contestazioni relative a gare differenti non devono essere inserite nella stessa istanza e ogni contestazione deve essere sostenuta da documenti e registrazioni concreti.
(Cfr.: Ricorso alla KİK )

Sulla base della nostra esperienza, dobbiamo rilevare che, quando la presentazione dei documenti, i poteri di rappresentanza, le operazioni su EKAP e le affermazioni relative ad atti vietati vengono esaminati congiuntamente nell’ambito della procedura di gara, possono verificarsi rilevanti perdite di diritti per le imprese. Per tale ragione, gli uffici gare delle imprese strutturate devono conservare registrazioni regolari non soltanto in merito al prezzo dell’offerta, ma anche riguardo al procedimento di consegna dei documenti e al diritto di impugnazione. Le stazioni appaltanti devono invece agire in modo proporzionato negli accertamenti suscettibili di produrre conseguenze gravi e fondare le proprie decisioni su dati concreti e comparabili.

Avv. Işıl KILIÇ EROL

Esperta in contratti di appalto pubblico

Contatti: https://www.kilichukuk.org/iletisim