La mera vicinanza tra le offerte costituisce di per sé un atto o comportamento vietato?

1. Sintesi del caso concreto
La decisione giudiziaria relativa al caso concreto illustra come sia stata valutata la decisione di annullare una gara di lavori in relazione a due offerenti i cui prezzi di offerta e punteggi degli elementi non attinenti al prezzo erano uguali. Il punto centrale della decisione consiste nello stabilire se la vicinanza o l’uguaglianza tra le offerte costituisca di per sé un atto o comportamento vietato ai sensi dell’articolo 17 della Legge n. 4734.

L’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK), con decisione del 08.10.2025 n. 2025/UY.I-2208, ha disposto l’annullamento della gara. Il 9° Tribunale amministrativo di Ankara, con decisione del 27.01.2026, E:2026/99, K:2026/103, ha respinto il ricorso. Tuttavia, la Tredicesima Sezione del Consiglio di Stato, con decisione del 08.06.2026, E:2026/2894, K:2026/2037, ha cassato la decisione del tribunale e annullato la decisione dell’Autorità. A seguito di tale decisione, l’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK), con decisione del 29.07.2026 n. 2026/MK-275, ha disposto l’annullamento della precedente decisione dell’Autorità e un nuovo esame nel merito delle contestazioni formulate nel ricorso.

La decisione è particolarmente rilevante per le imprese che partecipano a gare di lavori nelle quali è prevista l’attribuzione di punteggi per elementi non attinenti al prezzo. Il Consiglio di Stato ha infatti sottolineato che l’accertamento di un atto o comportamento vietato deve basarsi non su supposizioni, bensì su dati concreti e valutabili congiuntamente. (Cfr.: Elemento non attinente al prezzo )

2. Evento oggetto della controversia e suo sviluppo
La stazione appaltante ha richiesto offerte a prezzi unitari mediante procedura aperta per lavori di rivestimento superficiale. Nel capitolato amministrativo sono stati stabiliti 50 punti per il prezzo dell’offerta e 50 punti per gli elementi non attinenti al prezzo. Nella gara, la valutazione ha riguardato sia il prezzo sia gli elementi non attinenti al prezzo. Nell’attribuzione dei punteggi per gli elementi non attinenti al prezzo sono stati presi come riferimento il rapporto tra alcune voci di lavoro e l’importo complessivo dell’offerta, nonché la proprietà, in capo all’offerente, di determinati macchinari e attrezzature.

Nella prima decisione della commissione di gara, l’attestato di esperienza (certificato di esecuzione) di un offerente non è stato ritenuto conforme e la gara è stata aggiudicata all’Impresa Ricorrente. A seguito del ricorso proposto contro tale atto, l’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK), con decisione del 06.08.2025 n. 2025/UY.I-1675, ha stabilito l’adozione di una misura correttiva, dichiarando che il suddetto attestato di esperienza era conforme ai lavori oggetto della gara. La Stazione Appaltante ha quindi effettuato una nuova valutazione e ha accertato che il prezzo dell’offerta e i punteggi degli elementi non attinenti al prezzo dell’Impresa Attrice e dell’Impresa Ricorrente erano uguali.

In caso di parità, la Stazione Appaltante ha confrontato gli importi degli attestati di esperienza e ha individuato quale titolare dell’offerta economicamente più vantaggiosa l’Impresa Attrice, il cui importo aggiornato dell’attestato di esperienza era più elevato. L’Impresa Ricorrente ha presentato un ricorso alla KİK contro tale decisione, sostenendo che l’attribuzione dei punteggi per gli elementi non attinenti al prezzo fosse errata e che i documenti relativi ai macchinari e alle attrezzature di sua proprietà non fossero conformi alle prescrizioni procedurali.

L’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK), nella decisione del 08.10.2025 n. 2025/UY.I-2208, prima di esaminare le contestazioni relative agli elementi non attinenti al prezzo e ai documenti dedotte nel ricorso, ha valutato separatamente la vicinanza tra le offerte dei numerosi offerenti che avevano presentato prezzi superiori al valore stimato dell’appalto. L’Autorità ha ritenuto che tale vicinanza indicasse una convergenza di volontà idonea a incidere sulla soglia limite e sull’esito della gara e ha disposto l’annullamento della gara. (Cfr.: Soglia limite)

3. Decisione giudiziaria e nostra valutazione
L’Impresa Attrice ha proposto ricorso chiedendo l’annullamento della decisione dell’Autorità. Il 9° Tribunale amministrativo di Ankara, con decisione del 27.01.2026, E:2026/99, K:2026/103, ha respinto il ricorso. La causa è stata quindi sottoposta alla Tredicesima Sezione del Consiglio di Stato.

Il Consiglio di Stato ha innanzitutto precisato che il potere di esame dell’Autorità per gli appalti pubblici è limitato alle contestazioni del ricorrente, alla decisione adottata dalla stazione appaltante in seguito al reclamo e all’esame del rispetto della parità di trattamento. Il Consiglio di Stato ha tuttavia riconosciuto che l’Autorità non può ignorare un accertamento evidente, emergente dal fascicolo sottoposto al suo esame, relativo a un atto o comportamento vietato. A nostro avviso, questa parte della decisione rappresenta un’impostazione conforme al diritto. Il perimetro d’esame dell’Autorità non è infatti illimitato; tuttavia, quando sussistono risultanze evidenti e concrete riguardanti l’ordinato svolgimento della gara, esse possono essere valutate. (Cfr.: Atti o comportamenti vietati )

Quanto al merito, il Consiglio di Stato è giunto invece a una conclusione diversa. Ha rilevato che erano stati scaricati 117 documenti di gara, che avevano presentato un’offerta 99 offerenti e che non era possibile concludere, sulla sola base della vicinanza dei prezzi, che 49 dei 51 offerenti che avevano presentato offerte superiori al valore stimato dell’appalto avessero agito congiuntamente. È stato inoltre osservato che, nei lavori stradali, la prevedibilità dei prezzi correnti e delle analisi nell’ambito delle prassi delle stazioni appaltanti può indurre gli offerenti a presentare offerte vicine ricorrendo a metodi di calcolo simili.

Secondo il Consiglio di Stato, l’esistenza degli atti o comportamenti vietati di cui all’articolo 17 della Legge n. 4734 non può essere riconosciuta sulla base di dubbi o mere possibilità. Poiché, oltre alla vicinanza tra le offerte, non era stato effettuato alcun altro accertamento concreto idoneo a dimostrare un accordo tra gli offerenti, l’annullamento della gara disposto dall’Autorità non è stato ritenuto conforme al diritto. Il Consiglio di Stato ha tuttavia precisato che le contestazioni dell’Impresa Ricorrente relative agli elementi non attinenti al prezzo e ai documenti dovevano essere esaminate separatamente dall’Autorità. Pertanto, con decisione del 29.07.2026 n. 2026/MK-275, l’Autorità ha annullato la propria decisione del 08.10.2025 n. 2025/UY.I-2208 e ha disposto un nuovo esame nel merito delle contestazioni formulate nel ricorso.

4. Insegnamenti per le stazioni appaltanti e le imprese
Per le stazioni appaltanti, la conseguenza più importante del caso concreto consiste nel fatto che la sola vicinanza tra le offerte non è stata ritenuta sufficiente per annullare la gara. Qualora nel corso della procedura di gara debba essere valutata l’esistenza di un atto o comportamento vietato, occorre presentare elementi oggettivi quali il medesimo indirizzo IP, rapporti societari o di rappresentanza, le modalità di emissione dei documenti di garanzia, collegamenti nella preparazione delle offerte, comunicazioni o altri dati indicativi di un’azione concertata. Sulla base della nostra esperienza, dobbiamo osservare che, quanto più gravi sono le conseguenze di una decisione di annullamento della gara, tanto più la relativa motivazione deve essere chiara e verificabile.

Per le imprese, l’attribuzione dei punteggi per gli elementi non attinenti al prezzo non deve essere considerata una mera questione accessoria rispetto al prezzo dell’offerta. La formazione di un punteggio uguale, l’importo aggiornato degli attestati di esperienza, i documenti attestanti la proprietà di macchinari e attrezzature, le dichiarazioni contenute nella tabella delle informazioni sui requisiti e le modalità di presentazione dei documenti possono modificare l’esito della gara. Pertanto, prima di presentare un’offerta, le imprese devono esaminare congiuntamente non soltanto il prezzo complessivo, ma anche la tabella degli elementi non attinenti al prezzo, gli intervalli percentuali, il requisito della proprietà delle attrezzature e la validità dei documenti da presentare.

Inoltre, quando nei loro confronti viene formulata un’accusa relativa ad atti o comportamenti vietati, le imprese devono fornire spiegazioni concrete su aspetti quali i registri IP, i processi di firma elettronica, la provenienza della garanzia, la struttura societaria, il gruppo incaricato della preparazione dell’offerta, il momento di predisposizione dei documenti e i dati relativi al loro scaricamento. Sulla base delle nostre osservazioni, riteniamo che, in questo tipo di fascicoli, lo svolgimento congiunto dell’analisi tecnica della gara e della valutazione giuridica produca per le imprese risultati più adeguati.

In conclusione, questa decisione dimostra che, nelle gare, l’attribuzione dei punteggi per gli elementi non attinenti al prezzo e le questioni relative alla soglia limite devono essere esaminate con attenzione. È opportuno che le imprese partecipanti controllino congiuntamente, prima della gara, la documentazione, il prospetto dell’offerta, l’attribuzione dei punteggi per gli elementi non attinenti al prezzo e la preparazione dei documenti e, in caso di controversia, richiedano assistenza legale entro i termini previsti.

Avv. Işıl KILIÇ EROL
Esperta in contratti di appalto pubblico
Studio Kılıç Hukuk ve Danışmanlık
Contatti: https://www.kilichukuk.org/iletisim