La valutazione dei campioni nelle gare elettroniche può trasformarsi in un incubo per le imprese fornitrici!

La valutazione dei campioni nelle gare elettroniche può trasformarsi in un incubo per le imprese fornitrici! 

Introduzione

Negli appalti pubblici di forniture, la valutazione dei campioni costituisce uno strumento importante per accertare la conformità alle specifiche tecniche. Tuttavia, soprattutto con la diffusione del metodo della gara elettronica (e-gara), gli errori procedurali relativi alla presentazione dei campioni non comportano soltanto l’esclusione dell’offerta dalla valutazione, ma fanno sorgere anche questioni concernenti l’incameramento della garanzia provvisoria e persino atti e comportamenti vietati. Mentre le decisioni regolatorie della Commissione per gli appalti pubblici associano a gravi sanzioni le violazioni relative alle modalità di presentazione dei documenti, la giurisprudenza del Consiglio di Stato evidenzia che tali sanzioni devono essere limitate alla luce dei principi di proporzionalità e di istruttoria incompleta. Nel presente studio, la Legge n. 4734 sugli appalti pubblici, il Regolamento di attuazione relativo alle gare per l’acquisto di beni, la normativa sulle gare elettroniche e le decisioni regolatorie della Commissione per gli appalti pubblici vengono esaminati congiuntamente, analizzando con metodo scientifico gli aspetti ai quali gli offerenti devono prestare attenzione affinché, durante il procedimento di valutazione dei campioni, le loro garanzie non siano incamerate e non incorrano nel rischio di esclusione dalle gare.

1. Problemi riscontrati nella valutazione dei campioni

La procedura relativa ai campioni è un metodo tradizionale volto a verificare concretamente, negli appalti pubblici di forniture, la conformità del prodotto offerto alle specifiche tecniche. Tuttavia, con il passaggio al sistema delle gare elettroniche, il campione ha cessato di essere soltanto un elemento tecnico ed è divenuto un ambito rischioso nel quale le irregolarità procedurali sono punite con sanzioni amministrative.

Il problema frequentemente riscontrato nella pratica non riguarda tanto la non conformità tecnica del campione, quanto la fase, i documenti, la registrazione e la procedura secondo cui esso viene presentato. Tale situazione determina, in particolare, il possibile incameramento della garanzia provvisoria e l’applicazione delle sanzioni di esclusione.

2. Normativa sugli appalti e quadro giuridico

Nella Legge n. 4734, la garanzia provvisoria è disciplinata come una garanzia volta ad assicurare la serietà della partecipazione alla gara. Tuttavia, nell’impianto sistematico della Legge, l’incameramento della garanzia provvisoria è previsto come una sanzione eccezionale e grave. Valutando congiuntamente gli atti e i comportamenti vietati disciplinati dall’articolo 17 della Legge e le disposizioni in materia di esclusione contenute nell’articolo 58, si rileva che rientrano nell’ambito sanzionatorio i comportamenti che vanno oltre una mera insufficienza tecnica.

Nel contesto dei campioni, tale distinzione è particolarmente importante. Infatti, la non conformità tecnica del campione alle specifiche comporta l’esclusione degli offerenti dalla valutazione di qualificazione. Tuttavia, la mancata presentazione del campione, la sua presentazione irregolare o una dichiarazione fuorviante possono indurre la stazione appaltante ad applicare le sanzioni dell’incameramento della garanzia e dell’esclusione dalle gare. 

L’articolo 43 del Regolamento di attuazione relativo alle gare per l’acquisto di beni, rubricato “Campioni, cataloghi e fotografie dei beni da fornire, nonché documentazione contenente risposte e chiarimenti in merito alle specifiche tecniche e dimostrazione”, dispone quanto segue: 

“(1) Al fine di determinare la conformità del bene offerto ai criteri tecnici contenuti nelle specifiche tecniche, possono essere richiesti un campione, un catalogo contenente le informazioni tecniche, documentazione contenente risposte e chiarimenti in merito alle specifiche tecniche e fotografie e/o può essere richiesta una dimostrazione. Fatta eccezione per gli acquisti di beni che richiedono uno speciale processo di fabbricazione, qualora venga richiesta documentazione contenente risposte e chiarimenti in merito alle specifiche tecniche, è obbligatorio richiedere anche il catalogo. Nelle gare in cui viene richiesto un catalogo, i candidati o gli offerenti presentano, nell’ambito della domanda o dell’offerta, documenti probatori e/o chiarimenti riguardanti gli aspetti disciplinati come criteri tecnici nelle specifiche tecniche, ma non riportati nel catalogo.

(2) Nella disciplina della presentazione e della valutazione dei campioni si applicano le seguenti disposizioni:

a) Il capitolato di prequalificazione o il capitolato amministrativo indica per quale voce o quali voci e in quale quantità la stazione appaltante richiede i campioni, in quale fase e da chi essi debbano essere presentati, quale metodo debba essere utilizzato per valutarli, nonché gli altri aspetti pertinenti. Non può essere prevista la presentazione dei campioni alla stazione appaltante prima della data e dell’ora di scadenza per la presentazione delle domande/data e ora della gara, né può essere previsto che la valutazione dei campioni sia effettuata prima di tale data e ora e che soltanto i soggetti i cui campioni siano stati ritenuti idonei possano presentare domanda od offerta.

b) La responsabilità di acquisire campioni in quantità e con caratteristiche adeguate per la voce o le voci per le quali è richiesta la presentazione di campioni spetta alla stazione appaltante. Tenendo conto dell’idoneità della natura del bene a consentire più valutazioni del campione e della vita utile del bene, almeno un campione deve essere conservato presso la stazione appaltante. In caso di decisioni della Commissione o giudiziarie, la nuova valutazione viene effettuata sul campione conservato.

c) La valutazione dei campioni viene effettuata mediante uno dei seguenti metodi previsti nel capitolato di prequalificazione o nel capitolato amministrativo:

1) La commissione di gara può decidere esaminando direttamente il campione ed effettuando la valutazione sulla base della relazione/verbale di esame del campione redatto da tutti i suoi membri.

2) La commissione di gara può decidere effettuando la valutazione sulla base della relazione/verbale di esame del campione redatto da tutti i suoi membri esperti.

3) La commissione di gara può decidere effettuando la valutazione sulla base della relazione/verbale di esame del campione redatto da tutti i suoi membri esperti e da tutte le persone designate tra il personale che utilizzerà il bene o i beni oggetto dell’acquisto.

ç) I campioni nella quantità e con le caratteristiche richieste nel capitolato di prequalificazione o nel capitolato amministrativo vengono consegnati alla stazione appaltante nel rispetto delle disposizioni del capitolato. Sul campione consegnato sono riportate le informazioni relative alla gara, alla voce per la quale è presentato il campione e al candidato o all’offerente. La stazione appaltante riceve il campione mediante apposito verbale e, se richiesto, ne consegna una copia al candidato o all’offerente.

d) Nei casi ritenuti necessari dalla stazione appaltante, ai candidati o agli offerenti vengono comunicati il luogo, la data e l’ora in cui sarà effettuata la valutazione del campione. Nel corso della valutazione vengono verificate le caratteristiche fisiche del campione e la sua conformità ai criteri tecnici contenuti nelle specifiche tecniche. Nella relazione/nel verbale di esame del campione redatto a seguito dell’esame viene indicato lo stato di conformità del campione e, qualora questo non sia ritenuto conforme, vengono esposte le relative motivazioni. La valutazione definitiva dei campioni sulla base della relazione/del verbale di esame è effettuata dalla commissione di gara e viene riportata nella decisione della commissione di gara.

(3) Alle disposizioni e alle valutazioni relative alla procedura di dimostrazione si applicano le disposizioni del secondo comma.

(4) Nei raggruppamenti temporanei di imprese, uno, più o tutti i membri possono presentare, nel rispetto delle disposizioni del capitolato di prequalificazione o del capitolato amministrativo, un campione, un catalogo contenente le informazioni tecniche, documentazione contenente risposte e chiarimenti in merito alle specifiche tecniche e fotografie del bene offerto e/o possono effettuare una dimostrazione. Nelle gare alle quali possono partecipare consorzi, tenendo conto delle parti dei lavori che richiedono competenze specialistiche, le disposizioni relative alla presentazione di un campione, di un catalogo contenente le informazioni tecniche, della documentazione contenente risposte e chiarimenti in merito alle specifiche tecniche e di fotografie e/o alla procedura di dimostrazione vengono stabilite separatamente per ciascuna parte. Ogni membro del consorzio è tenuto a soddisfare il criterio di qualificazione richiesto per la parte per la quale ha presentato domanda od offerta.”

I seguenti commi dell’articolo 12 del Regolamento di attuazione relativo allo svolgimento degli appalti pubblici in ambiente elettronico, rubricato “Valutazione delle domande e/o delle offerte e aggiudicazione della gara”, dispongono quanto segue: 

 “(5) Nelle gare in cui sono richiesti un campione/una dimostrazione, la valutazione del campione/della dimostrazione viene effettuata per le offerte che si prevede si classifichino al primo e al secondo posto come offerte economicamente più vantaggiose. Le offerte degli offerenti che non adempiono agli obblighi relativi alle procedure concernenti il campione/la dimostrazione vengono escluse dalla valutazione e le loro garanzie provvisorie vengono incamerate.” 

(6) Le procedure di valutazione proseguono fino all’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa e, se prevista, dell’offerta classificata al secondo posto tra quelle economicamente più vantaggiose.

(7) A seguito della valutazione delle offerte, vengono escluse dalla valutazione le offerte degli offerenti per i quali sia stato accertato il mancato rispetto delle condizioni relative ai criteri di partecipazione e qualificazione, nonché quelle degli offerenti la cui valutazione del campione/della dimostrazione abbia avuto esito negativo; le motivazioni dell’esclusione di tali offerte vengono registrate e la decisione della commissione di gara viene predisposta tramite EKAP. La decisione della commissione di gara viene sottoscritta dai membri della commissione mediante firma elettronica e sottoposta all’approvazione dell’autorità competente per la gara. Entro e non oltre cinque giorni lavorativi successivi alla data della decisione, l’autorità competente per la gara approva la decisione di aggiudicazione sottoscrivendola mediante firma elettronica oppure la annulla indicandone la motivazione. Alla data in cui la decisione di aggiudicazione deve essere approvata dall’autorità competente per la gara, viene verificata tramite EKAP l’eventuale sussistenza di un divieto di partecipazione.”

(8) La decisione definitiva di aggiudicazione viene comunicata a tutti gli offerenti entro e non oltre tre giorni successivi al giorno in cui è stata approvata o annullata dall’autorità competente per la gara.

(9) Le offerte degli offerenti che non presentano entro il termine ragionevole concesso i documenti dei quali è richiesta la presentazione in forma fisica ai sensi del terzo comma, che li presentano in violazione delle modalità previste o che presentano un documento diverso da quello caricato vengono escluse dalla valutazione e le loro garanzie provvisorie vengono incamerate.

(10) Il mancato adempimento degli obblighi relativi alle procedure concernenti il campione/la dimostrazione ai sensi del quinto comma, nonché gli atti elencati nel nono comma, sono considerati comportamenti idonei a influenzare la decisione di aggiudicazione e agli offerenti che pongono in essere tali comportamenti si applicano le disposizioni dell’articolo 17 della Legge.

(11) Le disposizioni contenute nel presente articolo si applicano altresì, nella misura in cui siano compatibili con la loro natura, alla valutazione delle domande di prequalificazione/qualificazione.” 

L’articolo 29 del Capitolato amministrativo tipo applicabile alle gare svolte in ambiente elettronico, rubricato “Apertura e valutazione delle offerte”, dispone quanto segue: 

“ … 

29.9. Nelle gare in cui sono richiesti un campione/una dimostrazione, la valutazione del campione/della dimostrazione viene effettuata per le offerte che si prevede si classifichino al primo e al secondo posto come offerte economicamente più vantaggiose. Le offerte degli offerenti che non adempiono agli obblighi relativi alle procedure concernenti il campione/la dimostrazione vengono escluse dalla valutazione e le loro garanzie provvisorie vengono incamerate.

29.10. Le procedure di valutazione proseguono fino all’individuazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa e, se prevista, dell’offerta classificata al secondo posto tra quelle economicamente più vantaggiose. 

29.11. A seguito della valutazione delle offerte, le offerte degli offerenti per i quali sia stato accertato il mancato rispetto delle condizioni relative ai criteri di partecipazione e qualificazione, nonché quelle degli offerenti la cui valutazione del campione/della dimostrazione abbia avuto esito negativo, vengono escluse dalla valutazione e le motivazioni dell’esclusione sono riportate in un verbale.

29.12. Le offerte degli offerenti che non presentano entro il termine ragionevole concesso i documenti dei quali è richiesta la presentazione in forma fisica ai sensi dell’articolo 29.6, che li presentano in violazione delle modalità previste o che presentano un documento diverso da quello caricato vengono escluse dalla valutazione e le loro garanzie provvisorie vengono incamerate.

29.13. Il mancato adempimento degli obblighi relativi alle procedure concernenti il campione/la dimostrazione ai sensi dell’articolo 29.9, nonché gli atti elencati nell’articolo 29.12, sono considerati comportamenti idonei a influenzare la decisione di aggiudicazione e agli offerenti che pongono in essere tali comportamenti si applicano le disposizioni dell’articolo 17 della Legge.” Questa è la disposizione vigente.  

Valutando congiuntamente le disposizioni normative sopra riportate, le stazioni appaltanti hanno la facoltà di richiedere campioni, cataloghi, chiarimenti tecnici e fotografie al fine di verificare la conformità tecnica. Da tali disposizioni si evince che il campione è finalizzato a verificare la conformità alle specifiche tecniche. Tuttavia, la normativa impone che il campione sia conforme alle specifiche tecniche e, in caso contrario, prevede l’esclusione tecnica dell’offerta.

3. I diversi approcci della Commissione per gli appalti pubblici e del Consiglio di Stato nelle gare elettroniche

Anche nelle gare elettroniche si applica il “Capitolato amministrativo tipo” e la maggior parte dei documenti viene dichiarata tramite EKAP. Per quanto riguarda il campione, il problema principale consiste nello stabilire se esso debba essere richiesto nella fase di presentazione dell’offerta o in quella di valutazione. Secondo la logica della gara elettronica, si prevede generalmente che il campione venga richiesto dopo l’ora della gara e durante il procedimento di valutazione; disposizioni contrarie provocano, nella pratica, gravi controversie.

La decisione regolatoria n. 2020/DK.D-222 della Commissione per gli appalti pubblici ha equiparato la violazione delle modalità di presentazione dei documenti nelle gare elettroniche alla loro “mancata presentazione”, prevedendo in tal caso l’incameramento della garanzia provvisoria. Tale approccio crea indirettamente un rischio anche in relazione ai campioni e ai documenti a essi pertinenti. 

In una fase ulteriore, con la decisione regolatoria n. 2025/DK.D-310, persino errori tecnici quali il caricamento su EKAP di un documento errato o vuoto oppure la dichiarazione di una garanzia relativa a una gara diversa sono divenuti suscettibili, a determinate condizioni, di essere qualificati come atti o comportamenti vietati.

Tale situazione ha ampliato i poteri delle stazioni appaltanti in materia di incameramento delle garanzie e di sanzioni di esclusione dalle gare. In altri termini, la Commissione per gli appalti pubblici interpreta le sanzioni amministrative in senso estensivo e rigoroso. Un’applicazione concreta dell’approccio rigoroso della Commissione è rappresentata dalla decisione n. 2024/UM.II-1652, relativa alla gara per l’acquisto di energia elettrica indetta dal Ministero della Gioventù e dello Sport. Tale decisione mostra infatti l’applicazione delle decisioni regolatorie al caso concreto. La Commissione ha ritenuto che la presentazione, nell’ambito di una gara elettronica, di una fotocopia del contratto relativo all’esperienza acquisita nel settore privato costituisse una violazione delle modalità di presentazione dei documenti e ha considerato conforme alla legge l’incameramento della garanzia provvisoria. 

Nel giudizio promosso contro la decisione della Commissione, la 13ª Sezione del Consiglio di Stato ha sottolineato che la Commissione è tenuta a esaminare il ricorso alla KİK limitatamente alle contestazioni formulate dal ricorrente e in modo da fornire una risposta a tali contestazioni. Secondo il Consiglio di Stato, decidere direttamente l’incameramento della garanzia senza valutare la contestazione sostanziale del ricorrente relativa alle caratteristiche dell’attestato di esperienza (mancata indicazione dell’importo, assenza del collaudo definitivo e perdurante vigenza) costituisce un’istruttoria incompleta. Per tale motivo, la decisione della Commissione è stata annullata. (Cfr. 13ª Sezione del Consiglio di Stato, decisione del 02.12.2025, E:2025/853, K:2025/3741) 

Tale approccio del Consiglio di Stato rappresenta un’interpretazione giudiziaria equilibratrice che, in opposizione all’applicazione automatica e formalistica delle decisioni regolatorie della Commissione, pone al centro le peculiarità del caso concreto e le contestazioni del ricorrente. (Cfr. Elektronik ihalelerde teminatlarin gelir kaydedilmesinde kik ve danistayin yaklasim farkliliklari )

 4. Quali adempimenti devono osservare gli offerenti nella valutazione dei campioni? 

Negli appalti pubblici elettronici di forniture, la valutazione del campione è un processo nel quale viene verificata non solo la qualità del prodotto, ma anche la conformità procedurale e alle dichiarazioni rese. In tale processo, le imprese fornitrici possono incorrere in sanzioni quali l’esclusione dalla valutazione, l’incameramento della garanzia e il divieto di partecipare alle gare.  Pertanto, nella valutazione dei campioni nelle gare elettroniche, gli aspetti più importanti che le imprese fornitrici devono rispettare sono i seguenti:

• Non presentare il campione nella fase errata o in un momento contrario al capitolato amministrativo,
• Verificare, mediante il coordinamento tra capitolato amministrativo e specifiche tecniche, per quale voce, in quale quantità e in quale fase sia richiesto il campione, 
• Etichettare il campione (dati della gara–voce–dati dell’offerente),
• Assicurarsi che i verbali e le registrazioni relativi alla consegna del campione siano completi,
• Assicurarsi che non vi siano incongruenze tra il campione e le specifiche tecniche,
• Garantire la perfetta corrispondenza tra le informazioni sul prodotto dichiarate su EKAP e il campione presentato,
• Non presentare i documenti relativi al campione in modo contrario alle modalità di presentazione previste nei documenti di gara,
• Verificare che il metodo di valutazione della commissione di gara (direttamente da parte della commissione/membro esperto/personale utilizzatore) sia conforme ai documenti, 
• Garantire che il rapporto/verbale di valutazione del campione sia circostanziato sotto il profilo delle firme e della motivazione.

5. Conclusioni e valutazione 

Poiché la carenza degli aspetti sopra indicati comporterà sanzioni amministrative, produrrà anche conseguenze tali da limitare l’attività commerciale dell’impresa.  Riteniamo che questo processo, che potrebbe trasformarsi in un vero e proprio incubo per un’impresa, possa essere superato attraverso una buona conoscenza della normativa e l’assistenza legale di persone esperte in materia.  

Un altro aspetto è che, mentre le decisioni regolamentari del Consiglio per gli appalti pubblici ampliano il rischio di incameramento della garanzia e di divieto di partecipazione, le decisioni giudiziarie valutano tali sanzioni alla luce dei principi di proporzionalità e di istruttoria incompleta. Pertanto, per gli offerenti negli appalti di forniture, l’obiettivo principale non dovrebbe essere soltanto quello di presentare un campione conforme, bensì di gestire l’intero processo relativo al campione, dall’inizio alla fine, in modo conforme alla normativa, documentabile e coerente. 27.02.2026

Avv. Işıl KILIÇ EROL

Esperta in contratti di appalto pubblico 

Fonti:

1. Legge n. 4734 sugli appalti pubblici
2. Regolamento di attuazione delle gare per l’acquisto di forniture
3. Regolamento di attuazione relativo allo svolgimento degli appalti pubblici in ambiente elettronico
4. Capitolato amministrativo tipo applicabile alle gare svolte in ambiente elettronico
5. www.ihale.gov.tr
6. www.kilichukuk.org.tr