Natura e criticità dei contratti del modello costruzione-gestione-trasferimento

 Riferimenti: (a) Legge n. 3996 sulla realizzazione di determinati investimenti e servizi nell'ambito del modello costruzione-gestione-trasferimento

          (b) Decisione relativa alle procedure e ai principi di attuazione della Legge n. 3996 sulla realizzazione di determinati investimenti e servizi nell'ambito del modello costruzione-gestione-trasferimento

          (c) Legge n. 2942 sull'espropriazione

 I- Che cosa significa il modello costruzione-gestione-trasferimento?
Tutte le amministrazioni, gli enti e gli organismi pubblici, comprese le imprese economiche pubbliche, possono far realizzare, nell'ambito del modello costruzione-gestione-trasferimento, investimenti e servizi che richiedono alta tecnologia o risorse finanziarie.
Il modello costruzione-gestione-trasferimento è uno speciale modello di finanziamento sviluppato per la realizzazione di progetti che richiedono alta tecnologia o risorse finanziarie.  In questo modello è previsto che il costo dell'investimento, compreso l'utile da conseguire, sia corrisposto alla società di capitali o alla società straniera mediante l'acquisto, da parte della stazione appaltante o dei beneficiari del servizio, dei beni o dei servizi prodotti dalla società durante il periodo di gestione.
Gli investimenti realizzabili nell'ambito del modello costruzione-gestione-trasferimento comprendono la realizzazione, gestione e successivo trasferimento di ponti, gallerie, dighe, sistemi di irrigazione, impianti per l'acqua potabile e di servizio, impianti di depurazione, reti fognarie, comunicazioni, centri congressi, investimenti culturali e turistici, edifici e impianti commerciali, impianti sportivi, residenze studentesche, parchi tematici, porti pescherecci, silos e depositi, impianti e sistemi di riscaldamento basati sull'energia geotermica e sul calore di scarto, produzione, trasmissione, distribuzione e commercio di energia elettrica, miniere e relative attività, fabbriche e impianti analoghi, investimenti destinati a prevenire l'inquinamento ambientale, autostrade, strade ad alta intensità di traffico, ferrovie e sistemi ferroviari, complessi ferroviari e stazioni, impianti di funivia e seggiovia, centri logistici, parcheggi sotterranei e in superficie, aeroporti, aree marittime e porti destinati all'uso civile, porti merci e/o passeggeri e porti turistici con i relativi complessi, il Canale di Istanbul e progetti analoghi di vie navigabili, valichi di frontiera e impianti doganali, strutture e impianti previsti dai piani nei parchi nazionali (eccetto quelli disciplinati da una legge speciale), nei parchi naturali, nelle aree naturali protette e nelle aree di protezione e sviluppo della fauna selvatica, mercati all'ingrosso e investimenti e servizi analoghi.
Come si può comprendere, ai sensi della Legge di cui al riferimento (a), la realizzazione tramite società di capitali o società straniere degli investimenti e dei servizi sopra indicati costituisce un'eccezione alle leggi relative all'espletamento di tali investimenti e servizi da parte delle amministrazioni e degli organismi pubblici competenti, comprese le imprese economiche pubbliche. 

II- Attuazione del modello costruzione-gestione-trasferimento
Le procedure e i principi relativi alla realizzazione, tramite società di capitali o società straniere, nell'ambito del modello costruzione-gestione-trasferimento, sono posti in vigore dal Presidente della Repubblica.  In tale ambito sono stabiliti i requisiti richiesti alle società, il contenuto dei contratti, i criteri da applicare per determinare le tariffe dei beni e dei servizi derivanti dall'investimento e gli altri principi in materia.  
Le stazioni appaltanti che intendono acquisire investimenti e servizi nell'ambito del modello costruzione-gestione-trasferimento devono innanzitutto ottenere le garanzie destinate a finanziare l'opera e completare la procedura di approvazione. Per i progetti di investimento nell'ambito del modello costruzione-gestione-trasferimento, il Presidente della Repubblica è autorizzato, per conto della stazione appaltante, a prestare garanzie a favore delle società di capitali o delle società straniere per i corrispettivi dei beni e dei servizi che saranno acquistati da enti e organismi pubblici, dalle loro società controllate e dagli enti locali, nonché per gli obblighi di pagamento che potrebbero sorgere nell'ambito del relativo contratto qualora gli organismi pubblici non siano in grado di fornire a tali società i fattori produttivi promessi; a prestare garanzie a favore di enti e organismi pubblici e fondi che assumano obblighi finanziari in virtù delle disposizioni contrattuali; ove necessario, a concedere finanziamenti ponte nel rispetto delle condizioni previste dagli accordi relativi al progetto o a prestare garanzie di rimborso per tali finanziamenti; nonché, qualora l'impianto basato sul modello costruzione-gestione-trasferimento e/o le partecipazioni societarie siano acquistati conformemente alle condizioni degli accordi relativi ai progetti in questione, a prestare garanzie agli enti finanziatori a favore degli enti e organismi pubblici, delle loro società controllate e degli enti locali che assumeranno i debiti derivanti da finanziamenti esteri, e a stabilire le condizioni di tali garanzie.
Le stazioni appaltanti che intendono far realizzare investimenti e servizi secondo il modello costruzione-gestione-trasferimento presentano domanda al Consiglio superiore di pianificazione, allegando lo studio preliminare di fattibilità relativo al progetto. Il Consiglio superiore di pianificazione può autorizzare la stazione appaltante a realizzare gli investimenti e i servizi in questione. Nei progetti da realizzare mediante il modello costruzione-gestione-trasferimento, la stazione appaltante competente può acquisire servizi di consulenza durante i periodi di costruzione e gestione senza essere soggetta alla Legge n. 4734 sugli appalti pubblici. I principi e le procedure relativi all'acquisizione di tali servizi sono stabiliti dai ministeri competenti.
Uno degli elementi più importanti nei lavori di costruzione realizzati nell'ambito del modello costruzione-gestione-trasferimento è la questione dell'espropriazione dell'area su cui sarà eseguita la costruzione. Le necessarie procedure di espropriazione sono svolte dalla stazione appaltante conformemente alle disposizioni della Legge di cui al riferimento (c). La proprietà dell'immobile espropriato appartiene alla stazione appaltante. Tuttavia, nei contratti stipulati tra la stazione appaltante e tali società può essere previsto che l'indennità di espropriazione sia corrisposta, integralmente o parzialmente, dalla società di capitali o dalla società straniera.
I contratti attuativi relativi agli investimenti e ai servizi da realizzare nell'ambito del modello costruzione-gestione-trasferimento sono sottoscritti con la società di capitali o la società straniera previa approvazione del Ministro al quale le stazioni appaltanti competenti fanno capo o con il quale sono collegate o correlate. Il contratto da stipulare tra la stazione appaltante e la società di capitali o la società straniera è soggetto alle disposizioni del diritto privato.

III- Determinazione delle tariffe, contributo e garanzia del Tesoro nei contratti del modello costruzione-gestione-trasferimento
La società di capitali o la società straniera è responsabile della progettazione, del finanziamento, della realizzazione e della gestione dell'investimento e/o del servizio entro il termine stabilito. Il contratto contiene disposizioni sul risarcimento dei danni subiti dalla stazione appaltante qualora tali società non adempiano agli obblighi previsti dal contratto. I contratti possono inoltre contenere disposizioni relative agli interessi di mora applicabili in caso di ritardo nei pagamenti da parte della stazione appaltante.
Nella determinazione, nei contratti da stipulare, della durata dell'investimento e del servizio la cui costruzione e gestione saranno assunte dalla società di capitali o dalla società straniera, si tiene conto del costo dell'investimento, compreso l'utile da conseguire, del periodo di rimborso dei finanziamenti ottenuti per l'investimento, nonché della natura del progetto, dell'ammontare del capitale e dei principi di gestione.
Le tariffe o i contributi da corrispondere come controprestazione dei beni e/o dei servizi prodotti in esito a un investimento realizzato mediante il modello costruzione-gestione-trasferimento sono determinati, nei casi ritenuti necessari, dal ministro dal quale la stazione appaltante dipende o al quale è collegata, conformemente alle procedure e ai principi posti in vigore con decisione del Presidente della Repubblica.
Gli importi corrispondenti ai contributi contrattualizzati dalle amministrazioni pubbliche comprese nel bilancio dell'amministrazione centrale sono iscritti come stanziamenti nei bilanci annuali delle amministrazioni interessate. In tale ambito, il totale degli investimenti con pagamento di contributi che possono essere contrattualizzati in un anno non può superare il cinquanta per cento del totale delle spese in conto capitale del bilancio dell'amministrazione centrale relativo all'anno in questione. Il totale dei contributi da corrispondere a carico dei bilanci dell'anno in questione non può invece superare il venti per cento del totale delle spese in conto capitale del bilancio dell'amministrazione centrale relativo a tale anno. Il Presidente della Repubblica è autorizzato ad aumentare tali percentuali fino al doppio o a ridurle fino a zero.
La stazione appaltante può fornire una garanzia della domanda per i beni e i servizi prodotti dalla società incaricata. Tuttavia, nei contratti in cui è prevista una garanzia della domanda è disciplinato il modo in cui sarà effettuata la ripartizione dei ricavi qualora la domanda superi il livello garantito di beni e servizi.
Nei progetti di costruzione-gestione-trasferimento in cui il costo dell'investimento può essere corrisposto dalla stazione appaltante o dai beneficiari del servizio, gli obblighi di pagamento che possono sorgere, durante il periodo di gestione, nell'ambito della garanzia assunta dalle amministrazioni pubbliche comprese nell'amministrazione centrale e parti del contratto sono assolti a carico dei bilanci di tali amministrazioni.
Le disposizioni relative alle tariffe si applicano anche al contributo. Possono essere applicate tariffe differenti in funzione delle tipologie di beni o servizi, delle relative quantità di consumo o utilizzo oppure di criteri di qualità, sicurezza e altri criteri di valutazione. Le tariffe possono essere determinate collettivamente per fasce, in base ai limiti minimi e massimi delle quantità di consumo o utilizzo.
Tutti gli atti e le operazioni compiuti dalla stazione appaltante e dalla società di capitali o dalla società straniera nell'ambito del modello costruzione-gestione-trasferimento sono esenti dall'imposta di bollo riscossa ai sensi della Legge n. 488 e dai diritti riscossi ai sensi della Legge n. 492.  

IV- Cessazione del contratto
La durata dei contratti del modello costruzione-gestione-trasferimento può essere al massimo di 49 anni. Alla cessazione del contratto, gli investimenti e i servizi realizzati dalla società di capitali o dalla società straniera passano automaticamente e gratuitamente alla stazione appaltante, liberi da qualsiasi debito e obbligo, in buono stato di manutenzione, funzionanti e utilizzabili.

V. Conclusione
Le stazioni appaltanti che, nel breve periodo, non dispongono della possibilità di effettuare investimenti con gli stanziamenti loro assegnati possono stipulare contratti nell'ambito del modello costruzione-gestione-trasferimento, secondo quanto sopra sintetizzato.
Tuttavia, nell'attuazione di questo modello, fattori quali la carenza del controllo dell'opinione pubblica e dell'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK), nonché l'insufficienza della concorrenza e della trasparenza, comportano anche un elevato rischio di corruzione. Inoltre, il fatto che i progetti del modello costruzione-gestione-trasferimento vincolino per il futuro, fino a 49 anni, le stazioni appaltanti e, di conseguenza, la popolazione, costituisce anche una forma di dipendenza economica. Del resto, le applicazioni del modello costruzione-gestione-trasferimento attuate in Turchia negli ultimi anni sono state oggetto di numerose critiche da parte dell'opinione pubblica, mentre le stazioni appaltanti che hanno applicato tale metodo non sono state in grado di fornire spiegazioni convincenti.
Non ci si deve pertanto attendere che il popolo turco, dopo essere stato sfruttato per secoli attraverso le capitolazioni e aver conseguito la propria indipendenza economica con la Guerra d'Indipendenza e il Trattato di Losanna, guardi con favore a contratti che determinano dipendenza economica, come quelli del modello costruzione-gestione-trasferimento. 03.03.2025

İlyas KILIÇ

Esperto di amministrazione pubblica e consulente in materia di gare

Presidente del Consiglio di amministrazione di Kılıç Kurumsal Danışmanlık A.Ş.