Nella verifica dell'offerta anormalmente bassa, è possibile escludere un'impresa per un costo non oggetto di richiesta di chiarimenti?

1. Sintesi dell'articolo
Il presente articolo esamina se, in una gara per l'acquisizione di servizi nella quale sono stati richiesti chiarimenti su un'offerta anormalmente bassa, l'offerta dell'offerente possa essere respinta a causa di alcune voci di costo non indicate come componenti rilevanti dell'offerta nella richiesta di chiarimenti.

Come è noto, i chiarimenti su un'offerta anormalmente bassa consistono in una spiegazione scritta che deve riguardare le componenti rilevanti dell'offerta espressamente richieste dalla stazione appaltante. (Vedere: Verifica dell'offerta anormalmente bassa: Asiri dusuk teklif sorgulamasi ) Tuttavia, ciò non significa che le imprese possano ignorare le specifiche tecniche. Gli offerenti devono leggere congiuntamente la richiesta di chiarimenti, il capitolato amministrativo, le specifiche tecniche e il prezzo offerto. Parimenti, per ogni costo oggetto della richiesta deve essere predisposta una spiegazione documentata, coerente e verificabile. Pertanto, la prima operazione da compiere nel procedimento relativo a un'offerta anormalmente bassa consiste nel distinguere quali costi siano stati espressamente richiesti dalla stazione appaltante e quali no. (Vedere: Errori commessi nel richiedere chiarimenti sulle offerte anormalmente basse nelle gare per l'acquisizione di servizi: İdarelerin hizmet ihalelerinde asiri dusuk teklif aciklamasi isterken yaptiklari onemli hatalar  )

2. Oggetto e sviluppo del caso concreto
Nel caso concreto, la stazione appaltante ha indetto una gara, suddivisa in 6 lotti, per l'acquisizione di servizi di manutenzione periodica e riparazione di dispositivi medici per un periodo di 12 mesi. L'impresa ricorrente, sostenendo che l'offerta di Y… A.Ş., aggiudicataria della gara, dovesse essere esclusa dalla valutazione, si è rivolta prima alla stazione appaltante e successivamente all'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK). Nel ricorso è stato sostenuto, in particolare, che i chiarimenti sull'offerta anormalmente bassa non fossero sufficienti con riferimento al terzo e al quarto lotto.

L'impresa ricorrente ha sostenuto che, nei chiarimenti forniti da Y… A.Ş. sull'offerta anormalmente bassa, non fossero state date spiegazioni sufficienti in merito ai costi del personale certificato dal produttore o dall'organizzazione autorizzata, a vari pezzi di ricambio, ai costi di dispositivi e accessori, nonché ai costi di misurazione, calibrazione, etichettatura, prove di sicurezza e simili. Nel ricorso è stato inoltre affermato che, per alcuni componenti speciali e materiali di consumo previsti nelle specifiche tecniche, non erano stati presentati fatture, preventivi, verbali di accertamento dei costi o verbali di accertamento dell'importo delle vendite.

Il Consiglio dell'Autorità per gli appalti pubblici ha respinto il ricorso con la decisione del 01.10.2025 n. 2025/UH.I-2110. Nella decisione del Consiglio è stato rilevato che il costo della manodopera era stato spiegato utilizzando il Modulo di calcolo della manodopera; che, per quanto riguarda il costo dei pezzi di ricambio e dei materiali da utilizzare nell'esecuzione del lavoro, erano stati presentati un preventivo, il calcolo dell'ammortamento e i relativi verbali; e che non era necessario fornire spiegazioni separate sui costi per la salute e la sicurezza sul lavoro, poiché la stazione appaltante non li aveva individuati come componenti rilevanti dell'offerta. (Vedere: Aspetti cui la stazione appaltante deve prestare attenzione nella fase di valutazione dell'offerta anormalmente bassa: ihale.tv  )

Nel giudizio promosso dall'impresa ricorrente, il 18° Tribunale amministrativo di Ankara, con decisione del 18.12.2025 E:2025/1711, K:2025/1922, ha respinto il ricorso con riferimento alla prima censura e ha disposto l'annullamento dell'atto impugnato con riferimento alla seconda censura. Il Tribunale ha ritenuto che Y… A.Ş. non avesse fornito spiegazioni, nel terzo e nel quarto lotto della gara, per voci quali thyratron, electron gun e ion chamber, sistemi dosimetrici con elettrometro e camera a ionizzazione, Gafkromik Film, cartucce per stampanti e rilevatore Geiger Müller, e che tali aspetti non fossero stati esaminati in modo sufficiente nella decisione del Consiglio.

Al fine di dare esecuzione alla decisione del Tribunale, il Consiglio dell'Autorità per gli appalti pubblici ha adottato la decisione del 11.02.2026 n. 2026/MK-43. Con tale decisione è stata annullata la parte relativa alla seconda censura della decisione del Consiglio del 01.10.2025 n. 2025/UH.I-2110 ed è stata disposta una misura correttiva diretta a respingere l'offerta di Y… A.Ş. per il terzo e il quarto lotto, a causa della mancata spiegazione delle voci di costo indicate nella decisione del Tribunale.

3. Decisione definitiva adottata dal Consiglio di Stato
La decisione del Tribunale è stata impugnata e il fascicolo è stato sottoposto alla Tredicesima Sezione del Consiglio di Stato. La Tredicesima Sezione del Consiglio di Stato, con decisione del 26.03.2026 E:2026/337, K:2026/1020, non ha ritenuto corretta la decisione di annullamento pronunciata dal Tribunale con riferimento alla seconda censura. Secondo il Consiglio di Stato, ogni voce di costo prevista nelle specifiche tecniche non diviene automaticamente una componente rilevante dell'offerta da spiegare nell'ambito dei chiarimenti su un'offerta anormalmente bassa.

Nella decisione del Consiglio di Stato è stato sottolineato che il thyratron, l'electron gun e l'ion chamber, i sistemi dosimetrici con elettrometro e camera a ionizzazione, il Gafkromik Film, le cartucce per stampanti e il rilevatore Geiger Müller, previsti nelle specifiche tecniche relative al terzo e al quarto lotto della gara, non erano stati individuati come componenti rilevanti dell'offerta nella lettera del 07.08.2025 con cui la stazione appaltante aveva richiesto a Y… A.Ş. chiarimenti sull'offerta anormalmente bassa. È stato inoltre affermato che nel fascicolo non vi era alcuna determinazione in merito al fatto che tali materiali avessero o meno un peso rilevante nell'appalto di manutenzione e riparazione di dispositivi medici della durata di 12 mesi.

Per tale ragione, il Consiglio di Stato non ha ritenuto che la mancata presentazione, da parte di Y… A.Ş., di fatture, preventivi, verbali di accertamento dei costi o verbali di accertamento dell'importo delle vendite per le suddette voci, non individuate dalla stazione appaltante come componenti rilevanti dell'offerta, costituisse di per sé una spiegazione carente. Ha inoltre precisato che il mancato esame separato di tali voci da parte del Consiglio non poteva essere considerato un esame incompleto. Il Consiglio di Stato ha quindi concluso che la decisione del Consiglio del 01.10.2025 n. 2025/UH.I-2110 non presentava profili di illegittimità. (Vedere: Componente rilevante dell'offerta: Onemli teklif bileseni arac kiralama  )

A seguito di tale decisione della Tredicesima Sezione del Consiglio di Stato, il Consiglio dell'Autorità per gli appalti pubblici ha adottato la decisione del 04.06.2026, ha annullato la propria decisione del 11.02.2026 e ha stabilito che la decisione del Consiglio del 01.10.2025 n. 2025/UH.I-2110 conservava la propria validità giuridica. Il procedimento si è così concluso con il rigetto anche della seconda censura dell'impresa ricorrente.

4. La nostra valutazione e gli insegnamenti per le imprese
In definitiva, il Consiglio di Stato ha pronunciato una decisione con valore di precedente che condividiamo. Infatti, nei chiarimenti su un'offerta anormalmente bassa, ciò che si richiede all'offerente non è di documentare singolarmente tutti i costi previsti nelle specifiche tecniche, bensì di spiegare, mediante documenti conformi alla normativa, i costi espressamente individuati dalla stazione appaltante come componenti rilevanti dell'offerta nella richiesta di chiarimenti. A nostro avviso, tale approccio aumenterà la prevedibilità sia per gli offerenti sia per le stazioni appaltanti.

Tuttavia, le imprese non devono interpretare erroneamente questa decisione. Un costo previsto nelle specifiche tecniche può essere un costo effettivo che incide sul prezzo offerto. Se la stazione appaltante ha espressamente richiesto chiarimenti su tale costo qualificandolo come componente rilevante dell'offerta, l'offerente è tenuto a spiegarlo mediante un documento idoneo. Se, invece, la stazione appaltante non lo ha espressamente indicato nella richiesta di chiarimenti, non sarà corretto in ogni caso respingere successivamente l'offerta dell'offerente per la mancata spiegazione del costo, soltanto perché esso figura nelle specifiche tecniche.

Questa decisione offre alle imprese tre insegnamenti fondamentali. In primo luogo, quando viene ricevuta una richiesta di chiarimenti su un'offerta anormalmente bassa, non si deve rispondere soltanto con formulazioni generiche, ma occorre predisporre separatamente documenti e spiegazioni per ciascun costo elencato nella lettera. In secondo luogo, i costi non indicati nella lettera ma che potrebbero essere successivamente sollevati dai concorrenti devono essere annotati separatamente e, ove necessario, in sede di difesa deve essere chiaramente dimostrato che tali costi non erano stati richiesti come componenti rilevanti dell'offerta. In terzo luogo, nelle spiegazioni presentate tramite EKAP, il caricamento dei documenti e la procedura di firma elettronica non devono essere rinviati all'ultimo giorno. (Vedere: Come si presentano tramite EKAP i chiarimenti su un'offerta anormalmente bassa?: ihale.tv  )

Occorre rilevare che i chiarimenti sull'offerta anormalmente bassa costituiscono una delle fasi della gara nelle quali le imprese subiscono più frequentemente perdite di diritti. Nella predisposizione dei chiarimenti devono essere esaminati congiuntamente il prezzo offerto, le specifiche tecniche, la richiesta di chiarimenti della stazione appaltante, i preventivi ricevuti da terzi, i verbali di accertamento dei costi o dell'importo delle vendite e, ove presenti, i registri degli ammortamenti. Parimenti, dopo la presentazione dei chiarimenti, occorre rispettare i termini relativi alla decisione della stazione appaltante, alla decisione del Consiglio e al procedimento giudiziario. (Vedere: Individuazione, verifica e spiegazione delle offerte anormalmente basse negli appalti pubblici: kilicakademi.com.tr  )

In conclusione, questa decisione indica alle imprese partecipanti alla gara un percorso chiaro: il primo requisito per predisporre correttamente i chiarimenti su un'offerta anormalmente bassa consiste nel comprendere esattamente ciò che la stazione appaltante ha richiesto. Il rigetto dell'offerta sulla base di voci di costo non contenute nella richiesta di chiarimenti non è sempre sostenibile. Le imprese devono tuttavia mantenere ordinata la struttura dei costi sin dalla fase di preparazione dell'offerta, pianificare preventivamente i documenti esplicativi e avvalersi nei termini previsti dei mezzi di tutela dei propri diritti.

Avv. Işıl KILIÇ EROL

Esperta in contratti di appalto pubblico

Contatti: https://www.kilichukuk.org/iletisim