Perché il punteggio degli elementi non di prezzo è importante per le imprese nelle gare? (Esame di due decisioni della KİK)

1. Sintesi
Negli appalti pubblici, l’offerta economicamente più vantaggiosa non viene sempre determinata esclusivamente in base al prezzo più basso. Le stazioni appaltanti possono includere nel punteggio, a seconda della natura dell’appalto, elementi non di prezzo quali la qualità, il valore tecnico, la distribuzione dell’offerta per singole voci di lavoro, il volume d’affari, l’esperienza tecnica e i macchinari/le attrezzature di proprietà. Tuttavia, il punteggio degli elementi non di prezzo deve essere disciplinato in modo chiaro, preciso, misurabile, non restrittivo della concorrenza, conforme al bando e ai documenti di gara e rispettoso dei limiti di punteggio previsti dalla normativa.

Nel Dizionario degli appalti di Kılıç, l’elemento non di prezzo è descritto come uno strumento di valutazione utilizzato nelle gare in cui l’offerta economicamente più vantaggiosa viene determinata tenendo conto, insieme al prezzo, di elementi diversi dal prezzo. Pertanto, l’elemento non di prezzo non costituisce un ambito che conferisce alla stazione appaltante un potere discrezionale illimitato, bensì un sistema di punteggio misurabile, delimitato dai principi fondamentali della Legge n. 4734. 

 (Cfr.: Fiyat disi unsur)

Nel presente studio sono state valutate congiuntamente due decisioni dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia e, mediante l’esame di controversie concrete, sono stati illustrati con esempi gli errori commessi nel punteggio degli elementi non di prezzo.  

2. Sviluppo delle controversie concrete e decisioni adottate dall’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia
Il tema comune delle due decisioni adottate dall’Autorità nell’ambito delle controversie concrete consiste nello stabilire se il punteggio degli elementi non di prezzo sia stato configurato nel rispetto dei principi di parità di trattamento e concorrenza tra gli offerenti. In entrambi i casi, le stazioni appaltanti hanno previsto elementi non di prezzo per determinare l’offerta economicamente più vantaggiosa; tuttavia, alcune parti del sistema di punteggio sono divenute controverse sotto il profilo normativo. 

2.1. Come si è svolto il procedimento nella decisione relativa alla stazione appaltante E…? In quale direzione si è pronunciata l’Autorità?
Nella decisione relativa alla prima controversia è stata discussa l’attribuzione complessiva di 3 punti a tre veicoli di proprietà nella gara per l’acquisizione di servizi di noleggio di veicoli indetta dalla stazione appaltante E…. Secondo la normativa sugli appalti, i macchinari, gli impianti e le altre attrezzature di proprietà possono essere definiti come elementi non di prezzo. Tuttavia, il peso di tale elemento nel punteggio complessivo di valutazione, comprensivo del prezzo e degli elementi non di prezzo, non può superare l’uno per cento. (Cfr.: Regolamento di attuazione relativo alle gare per l’acquisizione di servizi, m. 41) 

Analogamente, nell’articolo di Kılıç Hukuk intitolato “Determinazione degli elementi non di prezzo” si sottolinea che gli elementi non di prezzo non devono essere contrari ai principi di cui all’articolo 5 della Legge, devono essere disciplinati chiaramente nel capitolato e devono esserne determinati i valori monetari o i pesi relativi.                               

(Cfr.: Fiyat disi unsurlarin belirlenmesi)

Nel caso concreto, nel ricorso presentato contro i documenti di gara è stato sostenuto che la disposizione che attribuiva 3 punti ai veicoli di proprietà superasse il limite dell’1%. Dall’esame effettuato dall’Autorità è emerso che, in un sistema da 100 punti, il peso dell’elemento relativo ai veicoli/alle attrezzature di proprietà non avrebbe dovuto superare 1 punto, mentre la stazione appaltante aveva attribuito a tale elemento 3 punti. L’Autorità, constatato il superamento di tale limite da parte della stazione appaltante, ha ritenuto fondata la censura del ricorrente e ha annullato la gara. (Cfr.: decisione dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia del 20.11.2024, n. 2024/UH.I-1492 ) 

2.2. Come si è svolto il procedimento nella decisione relativa alla stazione appaltante G…? In quale direzione si è pronunciata l’Autorità?
Nel caso oggetto della seconda controversia è stato invece discusso il punteggio relativo all’esperienza tecnica nell’ambito del punteggio degli elementi non di prezzo nella gara indetta dalla stazione appaltante G… per la pulizia urbana e l’impiego di veicoli. 

La gara della stazione appaltante G… riguarda il servizio di impiego di veicoli destinati alla raccolta e al trasporto dei rifiuti e ai servizi di pulizia urbana. Il capitolato amministrativo ha stabilito che l’offerta economicamente più vantaggiosa sarebbe stata determinata considerando, insieme al prezzo, gli elementi non di prezzo. Come sintetizzato nella Tabella-1, sono stati assegnati 60 punti al prezzo dell’offerta e 40 punti alle caratteristiche qualitative e al valore tecnico.

Tabella-1: Tabella di attribuzione dei punteggi ai prezzi delle offerte

La controversia oggetto della decisione dell’Autorità è sorta in relazione al punteggio dell’esperienza tecnica. La stazione appaltante ha previsto l’attribuzione di 5 punti qualora l’attestato di esperienza (certificato di esecuzione) fosse presentato dall’offerente o dal mandatario del raggruppamento temporaneo di imprese; ha invece previsto l’attribuzione di 0 punti qualora l’importo aggiornato fosse inferiore al 90% dell’importo dell’offerta o il documento fosse presentato da un mandante del raggruppamento temporaneo di imprese.
Tuttavia, secondo la normativa sugli appalti, nella misura in cui ciò sia compatibile con la natura degli elementi stabiliti per il punteggio degli elementi non di prezzo, il punteggio del raggruppamento temporaneo di imprese è costituito dalla somma dei punteggi ottenuti moltiplicando il punteggio calcolato per ciascun componente per la relativa quota di partecipazione. (Cfr.: Comunicato generale sugli appalti pubblici, m.53.3., m.75.5., m.75.6.) Pertanto, non è possibile ignorare completamente l’attestato di esperienza (certificato di esecuzione) presentato dal mandante e attribuire direttamente 0 punti.

Poiché la disposizione relativa all’attribuzione di 0 punti all’attestato di esperienza (certificato di esecuzione) del mandante incideva direttamente sulla preparazione delle offerte e sulla struttura del raggruppamento temporaneo di imprese, l’Autorità ha ritenuto che non potesse essere sanata mediante un provvedimento correttivo e ha deciso di annullare la gara.
Analogamente, l’analisi della decisione pubblicata su Kılıç Hukuk con il titolo “Il problema del punteggio degli elementi non di prezzo nei raggruppamenti temporanei di imprese negli appalti di lavori” evidenzia che disposizioni contraddittorie o escludenti riguardo al componente tenuto a presentare i documenti relativi agli elementi non di prezzo nei raggruppamenti temporanei di imprese possono generare incertezza negli offerenti. (Cfr.: Yapim islerinde fiyat disi unsurlarin is ortakliklarinda puanlanmasi sorunu)

3. Quali misure devono adottare le imprese nell’ambito della decisione dell’Autorità?
Nelle gare in cui si applicano elementi non di prezzo, le imprese che intendono partecipare devono verificare se i documenti di gara siano conformi alla normativa sugli appalti. Le disposizioni che impediscono la concorrenza a parità di condizioni nella gara devono essere oggetto di ricorso entro il termine previsto. Anche la necessità che gli elementi non di prezzo garantiscano la concorrenza e favoriscano l’uso efficiente delle risorse è stata discussa nelle decisioni giudiziarie. Nell’analisi della decisione giudiziaria di Kılıç Hukuk intitolata “Nella determinazione degli elementi non di prezzo deve essere garantita la concorrenza”, si riferisce che, qualora l’elemento non di prezzo non sia adeguato alla natura dell’appalto e limiti la concorrenza, può rendere giuridicamente controverso l’esito della gara. (Cfr.: Fiyat disi unsurlar belirlenirken rekabetin saglanmasi gerekir)

3.1. I punteggi degli elementi non di prezzo devono essere verificati matematicamente
Non appena scaricano i documenti di gara, le imprese devono convertire in una tabella di punteggio l’articolo del capitolato amministrativo relativo alla determinazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Occorre necessariamente rispondere a domande quali: il punteggio totale è di 100 punti? Quanti punti sono attribuiti al prezzo dell’offerta? Quanti punti sono attribuiti agli elementi non di prezzo? È previsto un punteggio per i veicoli/le attrezzature di proprietà? Come viene effettuato il punteggio nel raggruppamento temporaneo di imprese? Un elenco di controllo analogo è presentato nella Tabella-2.

Tabella-2: Tabella di attribuzione, controllo ed esame dei punteggi degli elementi non di prezzo

Nell'ambito delle spiegazioni sopra riportate, anche l'analisi di Kılıç Hukuk della decisione dell'Autorità, intitolata “È possibile indire una gara senza aver definito gli elementi diversi dal prezzo nel documento di approvazione?”, evidenzia l'importanza della presenza, in allegato al documento di approvazione della gara, del documento contenente la spiegazione motivata degli elementi diversi dal prezzo. (Cfr.: Fiyat disi unsurlar onay belgesinde belirlenmeden ihaleye cikilabilir mi)

3.2. Faccia valere l'illegittimità senza attendere l'esito della gara
Le irregolarità nelle disposizioni relative agli elementi diversi dal prezzo costituiscono spesso irregolarità nell'ambito dei documenti di gara. Pertanto, senza attendere l'esito della gara, le imprese devono presentare un ricorso alla stazione appaltante nella fase relativa ai documenti. In caso di ricorsi non presentati entro i termini, i documenti possono divenire definitivi e l'impresa potrebbe essere costretta a presentare un'offerta in conformità a una disposizione che ritiene contraria alla normativa.

Analogamente, nel video pubblicato su ihale.tv dal titolo “Come si presenta un reclamo elettronico alla stazione appaltante e un ricorso elettronico all'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia?”, viene esaminata nella pratica la necessità di svolgere la procedura di ricorso contro gli atti di gara illegittimi nel rispetto dei relativi termini. (Cfr.: ihale.tv)

4. Conclusioni e nostra valutazione
Valutando congiuntamente le decisioni dell'Autorità riportate nelle decisioni dell'Autorità, si osserva che l'attribuzione dei punteggi per gli elementi diversi dal prezzo incide direttamente sull'esito della gara. L'attribuzione di 3 punti ai veicoli di proprietà da parte della stazione appaltante E… è stata ritenuta illegittima. Nella decisione relativa alla stazione appaltante G…, invece, l'attribuzione diretta di 0 punti all'attestato di esperienza (certificato di esecuzione) presentato dalla mandante del raggruppamento temporaneo di imprese è stata ritenuta contraria alla regola secondo cui il punteggio del raggruppamento deve essere calcolato in base alle quote di partecipazione, e la gara è stata annullata.

Le imprese che partecipano a gare nelle quali sono presi in considerazione elementi diversi dal prezzo devono verificare determinati aspetti nel capitolato amministrativo. Come sintetizzato nelle Tabelle 1 e 2, le imprese devono verificare se l'attribuzione dei punteggi sia conforme alla normativa, se restringa la concorrenza e se conferisca un vantaggio a determinate imprese. In caso contrario, anche se l'offerta presentata appare vantaggiosa sotto il profilo del prezzo, l'esito della gara sarà diverso. 

Nello stesso senso, il video disponibile su ihale.tv dal titolo “Cause, problemi e soluzioni degli annullamenti degli appalti pubblici” costituisce una fonte integrativa che illustra quali errori giuridici e tecnici conducano, nella prassi, all'annullamento delle gare. (Cfr.: ihale.tv)

Nell'ambito delle controversie sorte nelle gare, la presentazione di un ricorso all'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia o l'avvio di un'azione giudiziaria non costituiscono soltanto strumenti di tutela dei diritti individuali, ma anche meccanismi di controllo volti a garantire che la procedura di gara si svolga in conformità alla normativa. Le formule tecniche, come quelle relative all'attribuzione dei punteggi per gli elementi diversi dal prezzo, la conformità tra bando e capitolato, la distinzione tra addendum e avviso di rettifica, l'attribuzione del punteggio ai raggruppamenti temporanei di imprese e i termini di ricorso devono essere valutati congiuntamente. Pertanto, il fatto che le imprese acquisiscano, non appena sono pubblicati i documenti, i pareri del gruppo tecnico, del gruppo addetto ai costi, del consulente in materia di gare e di giuristi esperti nella normativa sugli appalti, e presentino il ricorso entro i termini, riduce il rischio di perdita di diritti. 

Dr. Emrah KESGİN

Esperto in finanza e fiscalità, consulente in materia di gare 

Avv. Işıl KILIÇ EROL

Esperta in contratti di appalto pubblico

Consulente in materia di gare

Fonti

1. Decisione dell'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia del 20.11.2024, n. 2024/UH.I-1492 

2. Decisione dell'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia del 04.09.2024, n. 2024/UH.I-1092 

3. Legge n. 4734 sugli appalti pubblici 

4. Regolamento di attuazione sulle gare per l'acquisizione di servizi 

5. Comunicato generale sugli appalti pubblici 

6. Dizionario degli appalti Kılıç, “Elemento diverso dal prezzo” 

7. Kılıç Hukuk, “Determinazione degli elementi diversi dal prezzo” 

8. Kılıç Hukuk, “È possibile indire una gara senza aver definito gli elementi diversi dal prezzo nel documento di approvazione?” 

9. Kılıç Hukuk, “Il problema dell'attribuzione, nei raggruppamenti temporanei di imprese, dei punteggi per gli elementi diversi dal prezzo negli appalti di lavori”: Yapim islerinde fiyat disi unsurlarin is ortakliklarinda puanlanmasi sorunu 

10. Kılıç Hukuk, “Nella determinazione degli elementi diversi dal prezzo deve essere garantita la concorrenza” 

11. ihale.tv, “Come si presenta un reclamo elettronico alla stazione appaltante e un ricorso elettronico all'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia?” 

12. ihale.tv, “Cause, problemi e soluzioni degli annullamenti degli appalti pubblici”