Controversie relative alla procedura di gara
Problemi e proposte di soluzione relativi al personale accompagnatore impiegato dal Ministero dell’Istruzione nazionale tramite gare per l’acquisizione di servizi
01 giugno 2026
Vengono esaminati i problemi relativi alla descrizione delle mansioni, all’orario di lavoro, alla comunicazione SGK, alla revisione prezzi e ai diritti dei lavoratori del personale accompagnatore impiegato dal Ministero dell’Istruzione nazionale nell’ambito di gare per l’acquisizione di servizi, nonché le relative proposte di soluzione
Introduzione
Il Regolamento del Ministero dell’Istruzione nazionale sull’accesso all’istruzione mediante trasporto (Regolamento) è una disciplina specifica dell’amministrazione scolastica volta a garantire che gli studenti con esigenze educative speciali e gli studenti rientranti nell’ambito dell’accesso all’istruzione mediante trasporto raggiungano le scuole/gli istituti in modo sicuro, regolare e ininterrotto. Tuttavia, il personale accompagnatore, che costituisce una parte importante di questo servizio, nella prassi viene spesso impiegato tramite gare per l’acquisizione di servizi svolte ai sensi della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici e svolge concretamente mansioni quali l’accompagnamento sul veicolo di trasporto scolastico, il sostegno allo studente con esigenze educative speciali a scuola durante le ore di istruzione e formazione, nonché l’assistenza personale e la pulizia. Questa struttura comporta rilevanti rischi di perdita di diritti sotto il profilo della normativa sugli appalti pubblici, del regime di revisione prezzi negli appalti di servizi, del costo del lavoro, delle comunicazioni SGK, dei prospetti delle presenze, degli stati di avanzamento (SAL), della garanzia retributiva e del diritto del lavoro.
L’accesso all’istruzione mediante trasporto non è un comune servizio di trasporto scolastico. In tale servizio entrano contemporaneamente in gioco l’obbligo dello Stato di garantire il diritto all’istruzione, la sicurezza personale dello studente, le esigenze educative speciali, l’uso efficiente delle risorse pubbliche e i requisiti del diritto degli appalti/dei contratti. Per questo motivo, il trasporto degli studenti non può essere considerato come una mera fornitura di veicoli e conducenti; soprattutto sulle tratte utilizzate per il trasporto di studenti con esigenze educative speciali, la posizione del personale accompagnatore diventa centrale per il servizio.
Nel Regolamento MEB, il personale accompagnatore è definito come la persona incaricata sui veicoli di trasporto scolastico utilizzati per gli studenti/corsisti con esigenze educative speciali. Tuttavia, a seguito delle modifiche del 2024, al personale accompagnatore non è stato attribuito soltanto il compito di accompagnare gli studenti sul veicolo di trasporto; gli sono state assegnate anche mansioni che vanno oltre il veicolo, quali lo svolgimento dei compiti relativi agli studenti/corsisti affidati alla sua responsabilità durante le ore di istruzione e formazione, l’assistenza in materia di salute, alimentazione, cura personale e pulizia, nonché la pulizia degli spazi nei quali lo studente riceve l’istruzione. (V.: Regolamento del Ministero dell’Istruzione nazionale sull’accesso all’istruzione mediante trasporto, m.13, m.14, m.15, m.16.)
Questa struttura composita rende incerto lo status giuridico del personale accompagnatore. Il personale accompagnatore viene posto, sotto un profilo, nella posizione di accompagnatore addetto al veicolo di trasporto scolastico, sotto un altro profilo in quella di personale di sostegno all’istruzione speciale e, sotto un ulteriore profilo, in quella di personale che fornisce assistenza e supporto alla pulizia all’interno della scuola. Per contro, la remunerazione del lavoro del personale accompagnatore non può essere garantita semplicemente inserendo nei documenti di gara una voce relativa al salario minimo lordo. Devono essere disciplinati espressamente gli orari di lavoro del personale accompagnatore, il diritto alla retribuzione supplementare per lavoro straordinario, i giorni comunicati a SGK, la revisione prezzi, i periodi di vacanza, nonché le quote loro spettanti nei prospetti delle presenze e negli stati di avanzamento (SAL).
Dal punto di vista dell’approccio editoriale dello Studio Kılıç Hukuk ve Danışmanlık, incentrato sul diritto degli appalti pubblici, la questione non riguarda soltanto i rischi di costo delle imprese appaltatrici. Il problema principale consiste nel fatto che, sebbene il personale accompagnatore impiegato tramite la normativa sugli appalti si faccia carico dell’onere concreto del servizio educativo del Ministero, i suoi diritti derivanti dal diritto del lavoro e dalla normativa sulla sicurezza sociale non sono adeguatamente garantiti. Sotto questo profilo, l’articolo mira a illustrare uno degli ambiti delicati in cui il diritto degli appalti pubblici si interseca con il lavoro umano.
1. Perché il Ministero dell’Istruzione nazionale impiega personale accompagnatore?
Il personale accompagnatore viene impiegato principalmente per garantire che gli studenti con esigenze educative speciali (studenti che presentano differenze significative rispetto ai loro coetanei quanto alle caratteristiche individuali e di sviluppo e alle competenze educative e che, pertanto, per poter beneficiare concretamente del diritto all’istruzione necessitano di misure aggiuntive quali istruzione speciale, formazione di sostegno, ambiente educativo adattato, orientamento, trasporto accessibile o accompagnamento.) salgano in sicurezza sul veicolo di trasporto scolastico, viaggino in sicurezza all’interno del veicolo e siano protetti durante l’ingresso e l’uscita dalla scuola/dall’istituto. Pertanto, l’età, la condizione di disabilità, le difficoltà comunicative, la mobilità, le esigenze di cura personale o le caratteristiche comportamentali degli studenti con esigenze educative speciali rendono necessario un servizio di accompagnamento che va oltre un ordinario modello di trasporto degli studenti. Sebbene nel nostro Paese non sia possibile fornire un dato preciso, si presume che tra il 2024-2025 vi siano stati in media più di 140.000 studenti dell’istruzione speciale.
Nel Regolamento MEB, la necessità di personale accompagnatore è disciplinata in relazione al trasporto degli studenti e dei corsisti con esigenze educative speciali. Secondo il Regolamento, su tali veicoli viene incaricato personale accompagnatore in possesso dei requisiti previsti dal Regolamento sui veicoli di trasporto scolastico. Inoltre, costituisce titolo preferenziale il diploma in settori quali i servizi sanitari di emergenza, i servizi per malati e anziani, l’infermieristica, lo sviluppo e l’educazione infantile; qualora non sia disponibile personale con tali qualifiche, viene indicato che può essere data priorità ai parenti di primo grado degli studenti/corsisti con esigenze educative speciali trasportati. (V.: Regolamento MEB sull’accesso all’istruzione mediante trasporto m.14) Sebbene il numero del personale accompagnatore nel nostro Paese non sia noto con precisione, si stima che non sia inferiore a 10.000 persone.
Secondo la normativa MEB, è possibile raggruppare in quattro punti le ragioni per cui viene impiegato il personale accompagnatore:
- Ridurre il rischio che lo studente cada durante la salita e la discesa dal veicolo, non allacci la cintura di sicurezza all’interno del veicolo, scenda nel punto sbagliato o tenga comportamenti pericolosi,
- Garantire agli studenti con esigenze educative speciali l’accesso alla scuola mediante un trasporto sicuro e tutelare così il loro diritto all’istruzione,
- Fornire assistenza da parte di un adulto allo scopo di sostenere gli studenti con esigenze educative speciali (per le necessità di cura personale, alimentazione, comunicazione e orientamento),
- Migliorare il servizio di comunicazione alla direzione scolastica e alla famiglia dei problemi sorti durante il trasporto.
Tuttavia, tali motivazioni non giustificano l’attribuzione al personale accompagnatore di un ambito di mansioni illimitato e incerto. L’impiego del personale accompagnatore può essere necessario sotto il profilo pedagogico e della sicurezza; tale necessità, però, non può essere utilizzata come giustificazione per lasciare incerti i diritti del personale accompagnatore relativi alla retribuzione, a SGK, all’orario di lavoro, ai congedi e alla revisione prezzi.
2. In che modo viene impiegato il personale accompagnatore presso il MEB?
Nella prassi del MEB, il personale accompagnatore viene generalmente impiegato nell’ambito delle gare per l’acquisizione del servizio di trasporto degli studenti con esigenze educative speciali, bandite dalle direzioni provinciali o distrettuali dell’istruzione nazionale. Tali gare sono svolte ai sensi delle disposizioni della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici e con l’appaltatore aggiudicatario viene sottoscritto un contratto nell’ambito della Legge n. 4735 sui contratti di appalto pubblico. Nella fase di esecuzione del contratto si applicano congiuntamente il Capitolato generale dei servizi, il Regolamento sulla verifica e accettazione degli appalti di servizi, il capitolato amministrativo, le specifiche tecniche e lo schema di contratto.
Dalle decisioni del Consiglio per gli appalti pubblici risulta che nelle gare per il trasporto degli studenti con esigenze educative speciali viene prevista una voce separata per il personale accompagnatore, che la relativa retribuzione viene valutata sulla base del salario minimo lordo e che tutte le spese relative a tale personale sono poste a carico dell’appaltatore. Ad esempio, nella decisione relativa alla gara per il trasporto degli studenti con esigenze educative speciali di Mardin/Kızıltepe è stato indicato che su ogni veicolo adibito al trasporto sarebbe stato impiegato un accompagnatore, che tutte le spese relative al personale accompagnatore sarebbero state a carico dell’appaltatore, che per tale personale sarebbe stato previsto il salario minimo lordo e che nel prospetto dell’offerta a prezzi unitari sarebbe stata inserita una voce separata. (V.: KİK, decisione del 19.10.2022 n. 2022/UH.II-1267)
In questo sistema, ai fini del diritto del lavoro, il personale accompagnatore riveste di norma la posizione di lavoratore dell’appaltatore. Tuttavia, nell’attività quotidiana, il dirigente scolastico, il vicedirigente e l’insegnante di turno controllano le mansioni del personale accompagnatore; i prospetti delle presenze, il controllo dei veicoli, l’elenco degli studenti, le assenze e l’organizzazione del trasporto scolastico sono monitorati dalla direzione scolastica. Questa situazione crea un confine controverso tra il potere di controllo della stazione appaltante e il potere direttivo del datore di lavoro.
Sebbene nella maggior parte dei documenti di gara la spesa per il personale accompagnatore sia indicata come una componente del servizio di trasporto, poiché le mansioni previste dal Regolamento si estendono oltre il veicolo, il rapporto di lavoro concreto diviene più complesso. Se il personale accompagnatore non è presente soltanto sul veicolo di trasporto scolastico al mattino e alla sera, ma fornisce sostegno allo studente con esigenze educative speciali a scuola per tutta la durata dell’istruzione e della formazione, l’orario di lavoro, la retribuzione e il numero di giorni comunicati a SGK devono essere determinati di conseguenza.
3. Perdite di diritti del personale accompagnatore nell’ambito della normativa MEBIl pregiudizio subito dal personale accompagnatore non dipende da un’unica causa. Il problema deriva dall’incompatibilità tra l’ampia descrizione delle mansioni contenuta nel Regolamento MEB e la logica restrittiva dei costi/pagamenti adottata nei documenti di gara. Tale incompatibilità può determinare perdite di diritti nei settori dei diritti dei lavoratori, della sicurezza sociale, della revisione prezzi, della descrizione delle mansioni, della salute e sicurezza sul lavoro, della garanzia del pagamento della retribuzione e della responsabilità contrattuale.
3.1. Problemi derivanti dall’incertezza dello status del personale accompagnatoreSebbene nel Regolamento il personale accompagnatore sia definito come la persona addetta al veicolo di trasporto scolastico, le sue mansioni non sono limitate al solo veicolo. Il Regolamento prevede che il personale accompagnatore sia presente presso la scuola/l’istituto durante le ore di istruzione e formazione, assista gli studenti/i corsisti affidati alla sua responsabilità in materia di salute, alimentazione, cura personale e pulizia e provveda persino alla pulizia degli spazi nei quali ricevono l’istruzione gli studenti affidati alla sua responsabilità. Tale disciplina trasforma il personale accompagnatore da accompagnatore sul veicolo di trasporto scolastico in una figura prossima al personale di sostegno interno alla scuola. (V.: Regolamento MEB sull’accesso all’istruzione mediante trasporto, m. 15)
L’incertezza sullo status del personale accompagnatore determina alcune importanti perdite, elencate di seguito:
- L’orario di lavoro giornaliero del personale accompagnatore non viene definito con chiarezza.
- Diviene controverso se le istruzioni impartite all’interno della scuola siano direttive del datore di lavoro o attività di controllo amministrativo.
- Aumentano le contestazioni relative agli infortuni sul lavoro, alla disciplina, alla responsabilità e allo svolgimento di attività estranee alle mansioni.
- Il costo del lavoro calcolato per l’accompagnamento all’interno del veicolo non copre il servizio di assistenza/pulizia svolto nella scuola.
Se il personale accompagnatore si trova sul veicolo prima del punto in cui viene prelevato il primo studente al mattino, durante la giornata assiste a scuola lo studente con esigenze educative speciali e, al termine della giornata, lo accompagna nuovamente sul veicolo fino alla consegna, è impossibile considerare tale attività come un semplice lavoro svolto durante le “ore di trasporto scolastico”. In molti casi, l’orario di lavoro effettivo può avvicinarsi a una giornata intera. Nonostante ciò, nei documenti di gara la previsione della spesa per il personale accompagnatore soltanto come voce retributiva giornaliera può comportare perdite di diritti sotto il profilo del lavoro a tempo parziale, dei prospetti delle presenze e delle comunicazioni SGK.
Nella prassi SGK, l’eventuale comunicazione di giornate mancanti sulla base dei prospetti delle presenze deve essere conforme all’effettiva organizzazione del lavoro. Se non esiste un contratto di lavoro a tempo parziale o se il prospetto delle presenze non indica correttamente le ore di lavoro effettive, le comunicazioni di giornate mancanti possono successivamente comportare il rischio di differenze contributive e sanzioni amministrative pecuniarie. Per il personale accompagnatore, il principale inconveniente consiste invece nel fatto che le ore trascorse effettivamente a scuola non siano considerate orario di lavoro o siano comunicate in modo incompleto a SGK. (V.: Legge sul lavoro n. 4857 m.8, m.32, m.41 e Regolamento sull’orario di lavoro; prassi SGK relativa alle giornate mancanti e ai prospetti delle presenze e disposizioni del Capitolato generale dei servizi sul controllo delle retribuzioni)
3.3. Perdite retributive nei giorni non lavorati per vacanze, cause di forza maggiore ecc.In alcuni documenti di gara possono essere previste disposizioni secondo cui il personale accompagnatore non percepirà la retribuzione durante le vacanze intermedie, le vacanze semestrali, le vacanze di fine periodo scolastico, le sospensioni amministrative o i giorni di chiusura delle scuole per cause di forza maggiore. Tali disposizioni devono essere valutate considerando anche le ipotesi in cui il personale accompagnatore sia impiegato dall’appaltatore per tutta la durata del contratto, il rapporto di lavoro prosegua e il lavoratore sia concretamente tenuto a disposizione per lavorare.
Anche nelle decisioni KİK sono state riportate disposizioni di questo tipo contenute nei documenti di gara e sono state esaminate questioni quali i giorni in cui effettuare i pagamenti al personale accompagnatore, il pagamento dei veicoli sulla base dei giorni effettivamente lavorati e il mancato pagamento della retribuzione al personale accompagnatore in determinati periodi di vacanza. Per il personale accompagnatore, questa situazione implica che, anche se la durata del contratto prosegue, la garanzia retributiva viene interrotta.
3.4. Problema del mancato integrale riconoscimento al personale accompagnatore degli aumenti dei salari minimiIl personale accompagnatore viene generalmente remunerato sulla base del salario minimo lordo. Pertanto, ogni aumento del salario minimo incide direttamente sulla retribuzione del personale accompagnatore, sulla quota SGK a carico del datore di lavoro, sul premio dell’assicurazione contro la disoccupazione, sui costi indiretti quali anzianità/ferie/lavoro straordinario e sul costo contrattuale dell’appaltatore.
Per questo motivo, il regime di revisione prezzi negli appalti di servizi riveste notevole importanza. Secondo la comunicazione del 2023 dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia, con il Decreto presidenziale n. 6902 sono state apportate modifiche ai criteri di revisione prezzi negli appalti di servizi; negli appalti di servizi di durata superiore a 365 giorni di calendario è divenuto obbligatorio prevedere una disciplina della revisione prezzi per tutti i fattori produttivi, mentre negli appalti di servizi di durata non superiore a 365 giorni di calendario, per i quali nei documenti di gara sia stabilito il numero del personale e sia previsto che l’intero orario di lavoro settimanale venga impiegato presso la stazione appaltante, è divenuto obbligatorio prevedere una disciplina della revisione prezzi derivante dalla variazione del costo del lavoro. (V.: Comunicazione dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia, 07.03.2023; modifica dei criteri di revisione prezzi mediante il Decreto presidenziale n. 6902. Inoltre, Criteri relativi alla revisione prezzi da applicare negli appalti di servizi m.5, m.6, m.7 e m.9.)
L’aspetto problematico per il personale accompagnatore consiste nel fatto che le gare per il trasporto degli studenti con esigenze educative speciali sono spesso limitate a un anno scolastico e non superano 365 giorni di calendario. Inoltre, nei documenti potrebbe non essere indicato chiaramente se l’intero orario di lavoro settimanale del personale accompagnatore venga svolto presso la stazione appaltante. In tal caso diviene controverso se la disciplina della revisione del costo del lavoro sia obbligatoria o rimessa alla discrezionalità della stazione appaltante. Tuttavia, la retribuzione del personale accompagnatore è collegata al salario minimo lordo e l’aumento del salario minimo rientra direttamente nei diritti dei lavoratori.
In sintesi, le principali criticità riscontrate nell’applicazione degli aumenti del salario minimo sono elencate di seguito:
- Se nei documenti di gara la disciplina della revisione prezzi non è chiara, l’appaltatore potrebbe non essere in grado di sostenere l’aumento del costo del lavoro e potrebbe trasferire tale onere sul personale accompagnatore mediante pagamenti tardivi/incompleti.
- Quando non è indicato chiaramente se l’intero orario di lavoro settimanale del personale accompagnatore venga svolto presso la stazione appaltante, il regime di revisione prezzi diviene incerto.
- Se l’aumento del salario minimo viene interpretato come applicabile soltanto alla retribuzione base, potrebbero essere calcolati in misura insufficiente gli effetti della quota SGK a carico del datore di lavoro, dell’assicurazione contro la disoccupazione, del lavoro straordinario e delle spese generali.
- Quando le vacanze intermedie, le vacanze di fine periodo scolastico, le sospensioni amministrative e i giorni di vacanza dovuti a cause di forza maggiore vengono esclusi dalla retribuzione, l’applicazione effettiva dell’aumento del salario minimo diviene discontinua.
- Se lo stato di avanzamento (SAL) e la revisione prezzi vengono pagati in ritardo, l’impossibilità per il personale accompagnatore di ricevere tempestivamente la retribuzione comporta una perdita di diritti sociali.
Negli appalti di servizi non basati sull'impiego di personale, ma nei quali tra le spese incluse nel prezzo dell'offerta sono previsti costi di manodopera, devono essere escluse dalla valutazione le offerte degli offerenti che, nella riga predisposta nel prospetto dell'offerta a prezzi unitari per ciascun costo di manodopera, presentino un importo inferiore al costo minimo della manodopera, comprensivo delle spese contrattuali e generali, calcolato secondo la normativa pertinente. Per il personale accompagnatore, questo principio indica che, nella fase di presentazione dell'offerta, non si deve scendere al di sotto del costo minimo della manodopera e che, nella fase contrattuale, l'aumento del salario minimo deve essere effettivamente salvaguardato. (Cfr.: Comunicato generale sugli appalti pubblici, m.78.3 e m.78.3.1, nonché decisione KİK n. 2025/UH.I-578)
3.5. Il personale accompagnatore subisce un danno quando nei documenti di gara la revisione prezzi non è disciplinata o è disciplinata in modo incompletoI criteri relativi alla revisione prezzi sono applicati per compensare le variazioni oggettive dei costi durante la durata del contratto. Poiché le retribuzioni del personale accompagnatore sono direttamente collegate al salario minimo, l'assenza o la disciplina incompleta della revisione prezzi incide non soltanto sull'equilibrio commerciale dell'appaltatore, ma anche sulla tutela della retribuzione del personale accompagnatore. In particolare, negli appalti relativi all'anno scolastico, la cui durata contrattuale è prossima a un anno solare, l'aumento del salario minimo costituisce un rischio prevedibile.
Secondo i Criteri relativi alla revisione prezzi da applicare negli appalti di servizi, per le prestazioni di manodopera per le quali nei documenti di gara sia stato determinato il numero del personale e sia previsto che l'intero orario settimanale di lavoro venga svolto presso la stazione appaltante, la differenza tra il costo lordo calcolato alla data della gara e il costo lordo del mese di esecuzione viene pagata o trattenuta indipendentemente dalla formula di revisione prezzi. Qualora sia prevista una retribuzione superiore di una determinata percentuale rispetto al salario minimo lordo, il costo lordo posto a base della revisione prezzi viene determinato sulla retribuzione effettivamente corrisposta nel mese di esecuzione e viene applicato il tasso di aumento lordo del salario minimo. Costo minimo della manodopera: il costo minimo della manodopera è costituito dall'importo complessivo del salario minimo lordo vigente alla data della gara o della retribuzione stabilita nel capitolato amministrativo come percentuale (%) superiore al salario minimo lordo (incluse le retribuzioni relative alle festività nazionali e ai giorni festivi generali, nonché alle ore di lavoro straordinario), degli altri pagamenti connessi alla manodopera, quali l'indennità in denaro per vitto e trasporto, presi a base per il calcolo della retribuzione imponibile ai fini contributivi, e dei contributi assicurativi a carico del datore di lavoro. (Cfr.: Criteri relativi alla revisione prezzi da applicare negli appalti di servizi, m.6 e comunicazione KİK del 07.03.2023.)
Per tale ragione, negli appalti del MEB per il trasporto nell'ambito dell'istruzione speciale, la questione dell'applicazione della revisione prezzi al personale accompagnatore non deve essere lasciata alla discrezionalità della stazione appaltante. Finché la retribuzione del personale accompagnatore dipende dal salario minimo, la revisione dei prezzi della manodopera deve essere disciplinata in modo chiaro e obbligatorio.
3.6. Pregiudizio derivante dalla mancata remunerazione separata delle attività di supporto e pulizia svolte dal personale accompagnatore all'interno della scuolaIl Regolamento attribuisce al personale accompagnatore il compito di assistere lo studente nelle esigenze sanitarie, alimentari, di cura personale e di pulizia, nonché di provvedere alla pulizia degli ambienti in cui lo studente riceve l'istruzione. Tuttavia, tali mansioni non costituiscono una naturale estensione del servizio di trasporto. Il supporto alla cura personale ha natura di servizio di sostegno all'istruzione speciale, mentre la pulizia dell'ambiente didattico ha natura di servizio di pulizia. L'attribuzione di tali attività al personale accompagnatore senza una voce di costo separata nei documenti di gara pregiudica la definizione delle mansioni e il diritto alla retribuzione.
Dal punto di vista del diritto degli appalti pubblici, la stazione appaltante è tenuta a definire il servizio acquistato in modo chiaro, comparabile e quantificabile economicamente. Negli appalti di servizi in cui la definizione delle mansioni risulta discutibile sotto il profilo della proporzionalità e della natura del servizio, anche la determinazione dei costi e, in definitiva, la formulazione dell'offerta saranno incerte; è pertanto indubbio che gli offerenti presenteranno offerte per il medesimo servizio sulla base di criteri differenti. Le mansioni di supporto e pulizia svolte dal personale accompagnatore all'interno della scuola devono essere eliminate dal Regolamento oppure quantificate separatamente come distinta voce di manodopera e di servizio.
4. Quali modifiche devono essere apportate alla normativa del MEB?Per rimediare alle perdite di diritti subite dal personale accompagnatore, non è sufficiente apportare lievi correzioni ai documenti di gara. La causa del problema risiede nell'incompatibilità tra la definizione delle mansioni contenuta nel Regolamento del MEB e il calcolo della manodopera previsto dalla normativa in materia di gare e contratti. È pertanto necessario apportare modifiche congiunte al Regolamento, ai modelli di specifiche tecniche, alle disposizioni dei capitolati amministrativi, alla logica di calcolo del valore stimato dell'appalto del Modulo per gli Studenti Trasportati (negli appalti per l'acquisizione di servizi di trasporto, il valore stimato dell'appalto viene calcolato mediante il Modulo per gli Studenti Trasportati, secondo la formula di determinazione del valore stimato stabilita dal Ministero) e ai documenti relativi agli stati di avanzamento (SAL).
4.1. Il personale accompagnatore deve essere disciplinato secondo due status distintiNel Regolamento, lo status del personale accompagnatore deve essere suddiviso in due categorie: il servizio di accompagnamento sul veicolo scolastico e il servizio di sostegno all'istruzione speciale all'interno della scuola. Al personale accompagnatore non deve essere assegnato il compito di garantire l'igiene e la pulizia degli ambienti didattici.
Tabella-1: Status del personale accompagnatore e mansioni da attribuire
Status | Ambito delle mansioni | Conseguenza giuridica |
Personale accompagnatore sul veicolo scolastico | Accompagnamento a bordo del veicolo, sicurezza durante la salita/discesa, affidamento dello studente, comunicazione tra famiglia, scuola e servizio di trasporto | Voce di manodopera separata nell'ambito del servizio di trasporto; l'orario di lavoro deve essere limitato alle mansioni svolte sul veicolo scolastico. |
Personale di sostegno all'istruzione speciale all'interno della scuola | Cura personale, alimentazione, orientamento e sostegno allo studente con esigenze educative speciali durante l'orario didattico nella scuola | Voce separata di servizio/manodopera oppure regime del personale MEB; il lavoro a tempo pieno/parziale e le comunicazioni SGK devono essere disciplinati chiaramente. |
Personale addetto alle pulizie | Igiene e pulizia degli ambienti didattici | Non deve essere attribuita al personale accompagnatore; deve essere disciplinata nell'ambito di un servizio di pulizia separato o del personale scolastico. |
La disposizione secondo cui il personale accompagnatore deve provvedere alla pulizia degli ambienti in cui lo studente riceve l'istruzione non è compatibile con il servizio di trasporto e accompagnamento. Tale mansione supera il limite dell'assistenza alle esigenze immediate di cura personale dello studente e assume la natura di un servizio di pulizia. Pertanto, la mansione di pulizia prevista dal Regolamento deve essere eliminata oppure disciplinata come voce separata del servizio di pulizia.
Al fine di eliminare i pregiudizi connessi alle perdite di diritti derivanti da errori relativi all'orario di lavoro, alla retribuzione e alle comunicazioni SGK, nel Regolamento deve essere aggiunta la seguente disposizione: “L'orario di lavoro giornaliero e settimanale del personale accompagnatore è indicato chiaramente nei documenti di gara e nel contratto di lavoro. I periodi durante i quali il personale accompagnatore si trova sul veicolo scolastico e quelli durante i quali svolge effettivamente le proprie mansioni nella scuola/nell'istituto durante l'orario didattico sono computati come orario di lavoro. Qualora sia previsto un rapporto di lavoro a tempo parziale, viene stipulato un contratto di lavoro scritto a tempo parziale; le comunicazioni SGK sono effettuate in conformità al lavoro effettivamente svolto e ai registri delle presenze tenuti nel rispetto della normativa.”
4.3. Gli aumenti del salario minimo e la revisione prezzi devono essere obbligatori per il personale accompagnatoreNella normativa del MEB deve essere espressamente indicata l'obbligatorietà della disciplina della revisione dei prezzi della manodopera per il personale accompagnatore negli appalti relativi al trasporto di studenti con esigenze educative speciali. La questione se la durata del contratto superi o meno 365 giorni oppure se l'intero orario settimanale di lavoro sia o meno svolto presso la stazione appaltante non deve impedire al personale accompagnatore di beneficiare dell'aumento del salario minimo.
La disposizione da introdurre potrebbe essere formulata come segue: “La retribuzione del personale accompagnatore da impiegare nell'ambito del trasporto di studenti/corsisti con esigenze educative speciali è determinata in misura pari al salario minimo lordo o a un importo superiore al salario minimo lordo secondo una determinata percentuale. Gli aumenti del salario minimo si riflettono sul costo della manodopera, inclusi la quota SGK a carico del datore di lavoro, l'assicurazione contro la disoccupazione, il lavoro straordinario e le indennità per festività nazionali, giorni festivi generali, trasporto e vitto. Tali aumenti sono corrisposti all'appaltatore nell'ambito dei Criteri relativi alla revisione prezzi da applicare negli appalti di servizi e si riflettono tempestivamente sulle retribuzioni del personale accompagnatore.”
Questa disposizione riduce sia la pressione esercitata sulle imprese appaltatrici dai costi imprevedibili della manodopera, sia il rischio di corresponsione incompleta della retribuzione al personale accompagnatore. Inoltre, deve essere reso obbligatorio il calcolo della revisione prezzi contestualmente allo stato di avanzamento (SAL), nonché la verifica della retribuzione del personale accompagnatore mediante ricevuta del pagamento bancario.
4.4. Il valore stimato del trasporto degli studenti deve indicare integralmente il costo della manodopera del personale accompagnatoreIl valore stimato dell'appalto predisposto dalle stazioni appaltanti non deve basarsi esclusivamente sul calcolo relativo al veicolo, all'itinerario e ai giorni. Devono essere indicati separatamente la retribuzione lorda del personale accompagnatore, i contributi SGK a carico del datore di lavoro, l'assicurazione contro la disoccupazione, le eventuali spese per vitto e trasporto, il lavoro straordinario, le festività nazionali e i giorni festivi generali, la partecipazione a riunioni formative/corsi, il personale sostitutivo, la salute e la sicurezza sul lavoro, nonché le spese per certificati e formazione. I calcoli del valore stimato del servizio di trasporto devono mostrare tali componenti in righe separate e il relativo prospetto di calcolo deve essere inserito nel fascicolo della procedura di gara.
4.5. Al fascicolo dello stato di avanzamento (SAL) devono essere allegati i documenti relativi alla retribuzione, a SGK e ai controlliLe retribuzioni da corrispondere al personale accompagnatore devono essere pagate entro i termini, integralmente e in modo da non determinare perdite di diritti. A tal fine, nella normativa devono essere introdotte disposizioni volte a garantire il controllo e la vigilanza.
Il MEB deve inoltre predisporre una tabella standard dei pagamenti delle retribuzioni e delle sanzioni per i servizi di trasporto degli studenti con esigenze educative speciali. In tale tabella, oltre ai documenti relativi alla retribuzione spettante al personale accompagnatore, devono essere disciplinate separatamente le violazioni soggette a sanzioni (quali l'assenza dal veicolo, l'impiego di personale non autorizzato, la discesa dello studente in un luogo errato, il mancato controllo delle cinture di sicurezza, il mancato pagamento delle retribuzioni, la comunicazione incompleta dei contributi SGK, la tenuta dei registri delle presenze in modo non conforme alla realtà e il mancato adeguamento della retribuzione del personale accompagnatore alla revisione prezzi).
La normativa del MEB deve essere migliorata affinché gli aspetti indicati nella Tabella-2 divengano obbligatori e verificabili.
Tabella-2: Modifiche da apportare per il controllo delle retribuzioni da corrispondere al personale accompagnatore.
Documento | Perché dovrebbe essere obbligatorio? |
Registro delle presenze del personale accompagnatore | È obbligatorio per accertare l’orario di lavoro effettivo e i giorni lavorati. |
Ricevuta bancaria del pagamento della retribuzione | È obbligatoria per dimostrare che la retribuzione è stata effettivamente pagata. |
Prospetto SGK dei contributi maturati e dei servizi prestati | È obbligatorio per verificare la dichiarazione dei giorni contributivi e della retribuzione imponibile. |
Busta paga o prospetto di calcolo della retribuzione | È obbligatoria per indicare la retribuzione lorda e netta, le trattenute e i pagamenti aggiuntivi. |
Prospetto di calcolo della revisione prezzi | È obbligatorio per dimostrare che l’aumento del salario minimo è stato applicato al costo del lavoro del personale accompagnatore. |
Modulo di controllo della direzione scolastica (predisposto dall’organo di controllo) | È obbligatorio per confermare che il servizio è stato effettivamente svolto in sicurezza e conformemente al contratto, nonché per corrispondere la retribuzione dovuta o applicare le penali. |
4.6. Lo standard di formazione professionale e certificazione per il personale accompagnatore deve essere rafforzato
Non è sufficiente che il personale accompagnatore che lavora con studenti con bisogni educativi speciali disponga soltanto di conoscenze sull’assistenza a bordo del veicolo. Deve essere introdotto uno standard di formazione professionale in materia di consapevolezza di base sull’educazione speciale, intervento in situazioni di crisi, comunicazione, riservatezza, tutela dei minori, primo soccorso, gestione delle emergenze e supporto alla cura personale. Un ulteriore rafforzamento di tali corsi di formazione e il loro svolgimento con il sostegno del Ministero della Salute e dell’AFAD contribuiranno anche a migliorare la qualità del servizio.
5. Conclusioni e nostre proposteIl personale accompagnatore messo a disposizione dal Ministero dell’Istruzione Nazionale nell’ambito di una gara per l’acquisizione di servizi costituisce una delle garanzie invisibili sul campo del diritto all’istruzione. Nonostante ciò, nella prassi attuale non risultano sufficientemente chiari lo status, la descrizione delle mansioni, l’orario di lavoro, la garanzia retributiva, la dichiarazione SGK, la revisione prezzi, il controllo degli stati di avanzamento (SAL) e le mansioni all’interno della scuola del personale accompagnatore. Tale incertezza comporta la perdita di diritti per il personale accompagnatore, sottopone le imprese appaltatrici alla pressione di costi del lavoro imprevedibili ed espone le stazioni appaltanti a controversie contrattuali e di controllo.
In qualità di Kılıç Hukuk, le nostre proposte per risolvere i problemi del personale accompagnatore sono le seguenti:
- Lo status di servizio del personale accompagnatore deve essere disciplinato secondo due status distinti: “personale accompagnatore del servizio di trasporto scolastico” e “personale di supporto all’educazione speciale all’interno della scuola”.
- Il “compito di pulizia dell’area didattica” attribuito al personale accompagnatore deve essere eliminato oppure configurato come voce separata di servizio/lavoro.
- Tutto il tempo effettivamente trascorso dal personale accompagnatore nel veicolo di trasporto scolastico e nella scuola deve essere definito come orario di lavoro.
- In caso di lavoro a tempo parziale, il contratto di lavoro scritto a tempo parziale, il registro delle presenze e la dichiarazione SGK devono essere resi conformi alla normativa (la dichiarazione di giorni mancanti non conforme all’effettiva organizzazione del lavoro può comportare rischi SGK).
- Gli aumenti del salario minimo devono essere applicati alla retribuzione del personale accompagnatore in modo automatico, integrale e tempestivo.
- La revisione prezzi relativa al costo del lavoro deve essere resa obbligatoria per il personale accompagnatore impiegato nelle gare per il trasporto degli studenti con bisogni educativi speciali.
- Nella determinazione del valore stimato dell'appalto, la retribuzione lorda del personale accompagnatore deve essere indicata separatamente.
- Per i pagamenti degli stati di avanzamento (SAL), la busta paga, la ricevuta bancaria, la dichiarazione SGK, il registro delle presenze e il prospetto di calcolo della revisione prezzi relativi al personale accompagnatore devono essere resi documenti obbligatori.
- Il MEB deve pubblicare specifiche tecniche standard, una tabella delle penali e una lista di controllo degli stati di avanzamento (SAL) che tutelino congiuntamente la sicurezza degli studenti e i diritti del personale accompagnatore.
In conclusione, il personale accompagnatore è un elemento indispensabile per l’accesso sicuro a scuola dello studente con bisogni educativi speciali. Il corrispettivo del lavoro di tali persone non può essere garantito semplicemente inserendo nei documenti di gara una voce relativa al salario minimo lordo. Deve essere pienamente garantito, in particolare sotto i profili del diritto del lavoro, della SGK, della revisione prezzi e del contratto di appalto pubblico. La tutela del diritto all’istruzione degli studenti con bisogni educativi speciali non può essere considerata separatamente dalla tutela dei diritti del personale accompagnatore in materia di lavoro e degli altri diritti personali.
Dr. Emrah KESGİN
Esperto in finanza e fiscalità
Consulente in materia di gare d’appalto
Av. Işıl KILIÇ EROL
Esperta in contratti di appalto pubblico
Consulente in materia di gare d’appalto
Fonti:
- Regolamento del Ministero dell’Istruzione Nazionale sull’accesso all’istruzione mediante trasporto.
- Legge n. 4734 sugli appalti pubblici.
- Legge n. 4735 sui contratti di appalto pubblico.
- Regolamento di attuazione sulle gare per l’acquisizione di servizi.
- Comunicazione generale sugli appalti pubblici.
- Principi relativi alla revisione prezzi da applicare alle acquisizioni di servizi.
- Comunicazione dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK) del 07.03.2023.
- Capitolato generale dei servizi.
- Regolamento sulla verifica e accettazione delle acquisizioni di servizi.
- Legge sul lavoro n. 4857
- Comunicazioni e prassi amministrative relative alla dichiarazione SGK dei giorni mancanti e alla tenuta del registro delle presenze.
- Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 13.10.2021, n. 2021/UH.II-1879.
- Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 19.10.2022, n. 2022/UH.II-1267.
- Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici del 19.02.2025, n. 2025/UH.I-578.
- Kılıç Hukuk
- ihale.tv