Reato di abuso d'ufficio negli appalti pubblici

1. Introduzione

Gli appalti pubblici costituiscono l'insieme degli atti amministrativi, eseguiti dalle amministrazioni pubbliche, nei quali vengono impiegate in maggiore misura le risorse pubbliche. Il sistema delle gare applicato dallo Stato per l'acquisizione di beni e servizi e per i lavori svolge un ruolo fondamentale ai fini dei principi di trasparenza, responsabilità e concorrenza della pubblica amministrazione. 

In Turchia, gli appalti pubblici sono disciplinati principalmente dalla Legge n. 4734 sugli appalti pubblici e, per quanto riguarda le operazioni relative alla vendita e alla locazione di determinati beni pubblici, dalle disposizioni della Legge n. 2886 sulle gare statali.

Le procedure di gara sono condotte da funzionari pubblici. Qualora gli atti compiuti dai funzionari pubblici nell'ambito di tali procedure siano illegittimi, possono sorgere responsabilità amministrative, finanziarie e penali. In particolare, qualora i funzionari pubblici incaricati della procedura di gara agiscano in violazione dei doveri inerenti alla loro funzione oppure omettano di adempiere ai propri doveri, assume rilievo il “reato di abuso d'ufficio” disciplinato dall'articolo 257 del Codice penale turco. 

Nel diritto penale turco, il reato di abuso d'ufficio è una delle fattispecie di reato dirette a tutelare l'affidabilità e il funzionamento della pubblica amministrazione e costituisce un reato proprio, che può essere commesso esclusivamente da funzionari pubblici.

 Nel presente studio saranno esaminate le situazioni nelle quali può configurarsi il reato di abuso d'ufficio negli appalti pubblici, gli elementi costitutivi del reato e il suo rapporto con la normativa in materia di gare.  

2. Diritto degli appalti pubblici e ruolo del funzionario pubblico

In Turchia, la disciplina fondamentale degli appalti pubblici è costituita dalla Legge n. 4734 sugli appalti pubblici. Lo scopo principale della Legge è garantire, negli appalti pubblici, i principi di trasparenza, concorrenza, parità di trattamento, affidabilità, controllo pubblico e impiego efficiente delle risorse.

La Legge n. 2886 sulle gare statali trova invece applicazione soprattutto nelle operazioni quali la vendita o la locazione di beni immobili dello Stato oppure il trasferimento del diritto di gestione.

Le operazioni di gara condotte nell'ambito di entrambe le leggi si svolgono sotto la responsabilità del responsabile della gara, della commissione di gara, degli incaricati del controllo e del collaudo e degli altri funzionari pubblici che compiono i relativi atti. Per tale ragione, le illegittimità commesse nell'ambito degli atti amministrativi durante le procedure di gara costituiscono spesso reati connessi all'esercizio delle funzioni. 

 Il corretto svolgimento delle operazioni di gara e contrattuali e i reati connessi all'esercizio delle funzioni sono stati disciplinati:

• dagli articoli 60, rubricato “Responsabilità penale degli incaricati”, e 61, rubricato “Divieto di divulgazione di informazioni e documenti”, della Legge n. 4734 sugli appalti pubblici,
• dall'articolo 28, rubricato “Responsabilità penale degli incaricati”, della Legge n. 4735 sui contratti di appalto pubblico e 
• dall'articolo 86, rubricato “Responsabilità degli incaricati”, della Legge n. 2886 sulle gare statali,

 nei rispettivi ambiti di applicazione.

 Tutte e tre le Leggi hanno previsto, per gli atti compiuti dagli incaricati in violazione della normativa durante le procedure di gara e contrattuali, le sanzioni dell'esercizio dell'azione penale nei loro confronti, in funzione delle caratteristiche dei loro atti o comportamenti, nonché, unitamente alla pena inflitta, dell'azione di rivalsa nei loro confronti, secondo le disposizioni generali, per i danni e le perdite subiti dalle parti. In altri termini, le disposizioni della normativa in materia di gare relative ai reati commessi dagli incaricati delle gare nell'esercizio delle loro funzioni e il “reato di abuso d'ufficio” previsto dal Codice penale turco sono esaminati congiuntamente.     

3. Reato di abuso d'ufficio

Il reato di abuso d'ufficio, disciplinato dall'articolo 257 del Codice penale turco, si manifesta in due forme. Esse consistono nel: 

• compiere atti contrari ai doveri inerenti alla funzione e
• omettere o ritardare l'adempimento dei doveri inerenti alla funzione.

 Lo scopo principale della previsione legislativa di tale reato è garantire l'affidabilità della pubblica amministrazione e il suo funzionamento tempestivo e corretto. Inoltre, per sua natura, il reato di abuso d'ufficio rientra tra i reati propri che possono essere commessi esclusivamente da funzionari pubblici. Affinché tale reato si configuri, tuttavia, devono sussistere determinati elementi essenziali. Tali elementi possono essere riassunti come segue.  

3.1. Autore del reato

L'autore del reato può essere esclusivamente un funzionario pubblico. La nozione di funzionario pubblico è interpretata estensivamente nel diritto penale e comprende i dipendenti pubblici, il personale a contratto e le persone che svolgono funzioni per conto di persone giuridiche pubbliche. Rientrano in tale ambito il responsabile della gara, i membri della commissione di gara, gli incaricati del controllo e del collaudo e gli altri funzionari pubblici che compiono i relativi atti.

 3.2. Condotta

Il reato di abuso d'ufficio può essere commesso in due diverse forme:

3.2.1 Compiere atti contrari ai doveri inerenti alla funzione

Il funzionario pubblico che agisce in violazione dei doveri inerenti alla propria funzione pone in essere, durante il relativo esercizio, una condotta attiva illegittima. Ad esempio, predispone il capitolato di gara in funzione di una determinata impresa, manipola la valutazione della commissione di gara oppure divulga agli offerenti informazioni sul valore stimato dell'appalto.  

3.2.2 Omettere o ritardare l'adempimento dei doveri inerenti alla funzione

Il funzionario pubblico che omette o ritarda l'adempimento dei doveri inerenti alla propria funzione commette il reato mediante una condotta passiva. Ad esempio, esamina in modo incompleto le offerte di gara, non dà seguito ai reclami oppure, causando ritardi, determina una conclusione illegittima delle operazioni di gara.   

 3.3. Evento/Risultato

Ai sensi del TCK 257, affinché il reato si configuri deve verificarsi almeno uno dei seguenti risultati:

• un pregiudizio per le persone,
• un danno per l'amministrazione pubblica,
• il conseguimento di un vantaggio indebito a favore di persone. 

La sussistenza di tali elementi è necessaria ai fini della configurazione del reato. 

4. Forme di manifestazione del reato di abuso d'ufficio negli appalti pubblici

Negli appalti pubblici, il reato di abuso d'ufficio si configura spesso congiuntamente ai reati di turbativa d'asta o di frode nell'esecuzione della prestazione. Pertanto, la valutazione deve essere effettuata tenendo conto della configurazione di reati analoghi, dei relativi elementi costitutivi e degli altri fattori. Di seguito sono riportati alcuni esempi che possono verificarsi nelle procedure di gara. 

 4.1. Predisposizione dei documenti di gara in modo da ostacolare la concorrenza

La predisposizione delle specifiche tecniche, dei progetti o di alcuni requisiti previsti nei documenti di gara in modo da avvantaggiare una determinata impresa viola il principio di concorrenza. Tale situazione può comportare la responsabilità degli incaricati sia ai sensi dell'articolo 60 della Legge n. 4734 sia ai sensi del TCK 257.

 4.2. Condotta parziale nella valutazione delle offerte

La violazione, da parte della commissione di gara, del principio di parità di trattamento e l'applicazione di trattamenti diversi agli offerenti che si trovano nella stessa situazione possono essere considerate condotte contrarie ai doveri inerenti alla funzione.

 4.3. Annullamento consapevole della gara

In alcuni casi, i responsabili della gara possono tentare di avvantaggiare determinate imprese annullando la gara senza una motivazione giuridica. Tali atti possono causare ritardi nell'acquisizione e un danno per l'amministrazione pubblica. 

 4.4. Divulgazione di informazioni riservate

Nell'ambito della procedura di gara vi sono documenti e informazioni che devono restare riservati. Tra questi rientrano l'importo del valore stimato dell'appalto, i segreti commerciali degli offerenti e le informazioni che non devono essere comunicate a terzi.  La divulgazione di tali informazioni agli offerenti può configurare il reato di abuso d'ufficio.

 4.5. Abuso d'ufficio nell'ambito della Legge n. 2886

Reati analoghi possono configurarsi anche nelle operazioni effettuate nell'ambito della Legge n. 2886, quali vendite di immobili, locazioni e trasferimenti del diritto di gestione. Ad esempio, atti quali la determinazione di un canone di locazione basso, l'insufficiente pubblicizzazione del bando di gara e l'ostacolo alla concorrenza possono causare un danno per l'amministrazione pubblica.

5. Valutazione e conclusioni

Nelle decisioni giudiziarie sono presenti numerosi esempi relativi al reato di abuso d'ufficio connesso alle procedure di gara. In tali decisioni, gli atti contrari alla normativa in materia di gare, il verificarsi di un danno per l'amministrazione pubblica e l'attribuzione di vantaggi a determinate persone sono considerati elementi determinanti ai fini della configurazione del reato. Pertanto, i funzionari pubblici incaricati delle procedure di gara devono agire in conformità ai principi di imparzialità, parità di trattamento, concorrenza, trasparenza e impiego efficiente delle risorse pubbliche.

Per ridurre al minimo il reato di abuso d'ufficio negli appalti pubblici, è necessario che le gare siano svolte in modo aperto al controllo pubblico, che siano ridotte le gare senza bando, le acquisizioni mediante affidamento diretto e le acquisizioni in deroga e che i meccanismi di controllo siano incrementati e rafforzati. Tali misure garantiranno l'impiego efficace delle risorse pubbliche e accresceranno la fiducia nel sistema delle gare. 06.04.2026

Avv. Işıl KILIÇ EROL

Esperta in contratti di appalto pubblico 

Bibliografia

1- www.kilichukuk.org 

2-Altun, Hatice Tuğba. Il reato di abuso d'ufficio alla luce delle decisioni giudiziarie, tesi di laurea magistrale, Università di Gaziantep, 2019.

3-Terazi Kale, Büşra. Il reato di abuso d'ufficio nel diritto penale turco (TCK 257), tesi di laurea magistrale, Università di Çankaya, 2023.

4-Coşkun, Fatma. Il reato di abuso d'ufficio (TCK 257), tesi di laurea magistrale, Università di Ankara, 2021.

5-Legge n. 4734 sugli appalti pubblici

6-Legge n. 4735 sui contratti di appalto pubblico

7-Legge n. 2886 sulle gare statali

8-Codice penale turco n. 5237