1. Objet commun des décisions de la KİK

Les deux décisions examinées de la Commission des marchés publics portent sur la méthode de calcul, dans le bordereau des prix unitaires, de la rémunération du personnel accompagnateur dans les marchés de services relatifs au transport d’élèves ayant besoin d’un enseignement spécialisé, dans le cadre de l’accès à l’éducation par le transport organisé par le ministère de l’Éducation nationale. Dans les deux décisions, le litige s’est concentré sur la question de savoir si l’article 78.3.1 du Communiqué général sur les marchés publics devait être appliqué du fait que, bien que le service ne constitue pas un marché de services fondé sur l’emploi de personnel, des frais de main-d’œuvre figuraient parmi les dépenses incluses dans le prix de l’offre et qu’une ligne distincte avait été prévue pour le personnel accompagnateur.

Dans le Dictionnaire des appels d’offres Kılıç, la notion de “coût minimal de la main-d’œuvre” est définie comme le montant total composé du salaire minimum brut en vigueur à la date de l’appel d’offres ou des éléments de rémunération fixés dans le dossier, des paiements liés à la main-d’œuvre et des cotisations d’assurance à la charge de l’employeur. Cette définition montre que le coût du personnel accompagnateur ne doit pas être considéré uniquement comme le salaire de base, mais conjointement avec les postes de coûts obligatoires prévus dans le dossier de consultation et la réglementation applicable. (Voir : Dictionnaire des appels d’offres Kılıç - Coût minimal de la main-d’œuvre)

Un autre aspect commun aux décisions de la Commission réside dans la nécessité de suivre la réglementation, au regard des articles 78.3 et 78.3.1 du Communiqué général sur les marchés publics concernant l’ouverture d’une ligne de main-d’œuvre dans les marchés de services non fondés sur l’emploi de personnel et l’interdiction de présenter une offre inférieure au coût minimal de la main-d’œuvre, ainsi que des modifications réglementaires publiées par la KİK en 2026. (Voir : Duyurular )

2. Les deux litiges concrets et les deux décisions prises par la Commission des marchés publics

La question principale de notre analyse concerne la méthode de calcul du prix unitaire à proposer sur une ligne lorsque, dans un marché de services non fondé sur l’emploi de personnel, le dossier prévoit du personnel qui passera la totalité de ses heures de travail hebdomadaires auprès du pouvoir adjudicateur et qu’une ligne distincte est ouverte dans le bordereau des prix unitaires pour les frais de main-d’œuvre. Ce point est expliqué ci-dessous au moyen de deux décisions de la Commission :

2.1. Première décision examinée : marché de la Direction de l’éducation nationale du district de Gaziosmanpaşa et décision adoptée

La première décision concerne l’appel d’offres portant l’İKN 2024/831388, lancé par la Direction de l’éducation nationale du district de Gaziosmanpaşa et intitulé “Travaux de transport d’élèves ayant besoin d’un enseignement spécialisé au cours de l’année scolaire 2024-2025 et, dans le cadre de l’İSMEP, travaux de transport des élèves de l’école primaire/collège 100. Yıl vers l’école primaire Ertuğrulgazi au moyen de 14 véhicules”. (Décision de la Commission des marchés publics du 11.09.2024, no 2024/UH.I-1124)

Le requérant a soutenu que l’exclusion de son offre de l’évaluation en application de l’article 78.3.1 du Communiqué général sur les marchés publics n’était pas justifiée.

La Commission a constaté que, dans le marché prévoyant l’emploi de 49 accompagnateurs pendant 254 jours au salaire minimum brut, le montant journalier de base de la main-d’œuvre s’élevait à 816,78 TL ; toutefois, les frais contractuels correspondant à 1,567 % du prix de l’offre et composés du droit de timbre sur le contrat, du droit de timbre sur la décision d’attribution et de la contribution à l’Autorité des marchés publics de Turquie devaient également être pris en compte. Compte tenu du fait que le requérant avait proposé 818,70 TL pour le personnel accompagnateur, il a été conclu que le coût minimal de la main-d’œuvre, frais contractuels et frais généraux compris, n’était pas couvert, et le recours à la KİK a été rejeté.

En conséquence, les offres présentées sur la base du montant journalier minimal de la main-d’œuvre, sans y inclure les frais contractuels, sont exclues de l’évaluation dans le cadre du marché. 

2.2. Deuxième décision examinée : marché de la Direction provinciale de l’éducation nationale d’Ağrı et décision adoptée 

La deuxième décision concerne l’appel d’offres portant l’İKN 2024/898266, lancé par la Direction provinciale de l’éducation nationale d’Ağrı et intitulé “Travaux de transport d’élèves ayant besoin d’un enseignement spécialisé au cours de l’année scolaire 2024-2025”. (Voir : décision de la Commission des marchés publics du 06.11.2024, no 2024/UH.II-1432)

Le cahier des clauses administratives prévoyait qu’un accompagnateur serait employé dans chaque véhicule, que le salaire minimum brut serait retenu pour le personnel accompagnateur, qu’une ligne distincte serait ouverte pour cette rémunération dans le bordereau des prix unitaires et que la part du droit de timbre sur la décision d’attribution, du droit de timbre sur le contrat et de la contribution à l’Autorité des marchés publics de Turquie imputable à la main-d’œuvre serait ajoutée au montant de la main-d’œuvre calculé au moyen du module de calcul de la main-d’œuvre d’EKAP.

Le requérant a soutenu que de nombreux soumissionnaires, y compris l’attributaire du marché et le soumissionnaire classé deuxième, avaient proposé 816,77 TL pour le personnel accompagnateur, alors que ce montant était inférieur au coût minimal de la main-d’œuvre, frais contractuels compris. 

La Commission a calculé que la rémunération journalière de base de la main-d’œuvre pour le personnel accompagnateur s’élevait à 816,78 TL et que le prix unitaire minimal devant être proposé, frais contractuels compris, s’élevait à 829,57 TL. L’offre du requérant s’élevait quant à elle à 849,45 TL et il a été établi que ce montant atteignait le seuil de 829,57 TL. La Commission a ainsi prescrit une mesure corrective consistant à exclure de l’évaluation les soumissionnaires ayant présenté une offre insuffisante et à reprendre les opérations ultérieures conformément à la réglementation. Sous cet angle, la décision a clarifié la manière dont l’offre à inscrire par les soumissionnaires sur la ligne du personnel accompagnateur devait être calculée. 

2.3. Critère juridique commun ressortant des deux décisions

L’examen conjoint des deux décisions conduit à la conclusion suivante : même dans un marché de services non fondé sur l’emploi de personnel, si le dossier prévoit du personnel qui passera la totalité de ses heures de travail hebdomadaires auprès du pouvoir adjudicateur et si une ligne distincte a été ouverte dans le bordereau des prix unitaires pour les frais de main-d’œuvre, le prix unitaire à proposer sur cette ligne ne peut être inférieur au coût minimal de la main-d’œuvre, frais contractuels et frais généraux calculés conformément à la réglementation applicable compris.

Par conséquent, la ligne relative au personnel accompagnateur constitue une composante importante de l’offre susceptible de modifier le résultat de l’évaluation du marché. En particulier, dans les marchés de transport d’élèves de l’enseignement spécialisé, le personnel accompagnateur étant un élément obligatoire pour l’exécution du service en toute sécurité, un calcul insuffisant de ce poste entraîne l’exclusion des soumissionnaires de l’évaluation. 

3. Mesures que les entreprises doivent prendre au regard des décisions de la Commission

Les mesures ci-dessous sont applicables aux entreprises qui présenteront une offre dans les marchés de transport scolaire, non seulement dans le contexte de ces deux décisions, mais également dans tous les marchés de services non fondés sur l’emploi de personnel qui comportent de manière similaire des frais de main-d’œuvre.

3.1. Il convient de vérifier non pas si le marché est fondé sur l’emploi de personnel, mais si une ligne de main-d’œuvre a été ouverte

Sans se limiter à déterminer si le marché de services constitue ou non un marché de services fondé sur l’emploi de personnel, les entreprises doivent vérifier si une ligne distincte a été ouverte dans le bordereau des prix unitaires pour chaque coût de main-d’œuvre et si les spécifications techniques précisent le personnel qui passera la totalité de ses heures de travail hebdomadaires auprès du pouvoir adjudicateur ainsi que son effectif. 

Si le dossier de consultation précise le personnel qui passera la totalité de ses heures de travail hebdomadaires auprès du pouvoir adjudicateur ainsi que son effectif, et si une ligne est également ouverte pour ce personnel (“personnel accompagnateur”, “chauffeur”, “personnel auxiliaire”, etc.), l’offre doit alors être préparée en ajoutant les frais contractuels au montant journalier minimal de la main-d’œuvre calculé conformément aux éléments indiqués dans les décisions de la Commission examinées ci-dessus. 

3.2. L’exonération prévue par la loi no 222 ne supprime pas automatiquement les frais de personnel

Une autre question débattue dans les décisions consiste à déterminer si l’exonération prévue par la loi no 222 sur l’enseignement primaire et l’éducation peut être appliquée aux frais de main-d’œuvre du personnel accompagnateur. La Commission a pris en considération la présence, dans cette loi, de la formule “à l’exception des frais de personnel” et a conclu que le coût de la main-d’œuvre du personnel accompagnateur devait être considéré conjointement avec les frais contractuels tels que le droit de timbre, le droit de timbre sur la décision d’attribution et la contribution à l’Autorité.

3.3. Le calcul effectué par le module de calcul de la main-d’œuvre d’EKAP peut, à lui seul, être trompeur 

Le module de calcul de la main-d’œuvre d’EKAP est l’un des principaux outils permettant de déterminer le coût minimal de la main-d’œuvre. Toutefois, après avoir effectué le calcul au moyen du module, les entreprises doivent également vérifier les dispositions du dossier de consultation relatives à l’unité, à la durée, au lot, au nombre de travailleurs et aux frais contractuels. Comme le montrent les décisions examinées, la différence entre le coût journalier de base et le coût final devant être proposé, frais contractuels compris, a induit les soumissionnaires en erreur. Par conséquent, les entreprises ne doivent pas saisir de manière incomplète ou erronée dans le module de calcul de la main-d’œuvre la date de l’appel d’offres, la période du salaire minimum et le nombre de jours travaillés et doivent, dans les marchés ouverts aux offres par lots, procéder à une évaluation distincte pour chaque lot. 

3.4. Les entreprises fournissant des services de transport scolaire doivent comparer le dossier de consultation et les dispositions de la réglementation avant l’appel d’offres 

Avant de soumettre une offre dans le cadre d’un appel d’offres de transport scolaire, les entreprises doivent examiner en détail le dossier de consultation. Dans ce cadre, les entreprises doivent examiner conjointement ; 

• le nombre de membres du personnel (personnel accompagnateur, etc.) qui, selon les spécifications techniques, effectueront leur journée de travail auprès du pouvoir adjudicateur, 
• les informations relatives au “jour”, au “mois/jour/heure”, au “nombre de travailleurs” et au “nombre de jours de travail” figurant sur la ligne ouverte pour ce personnel dans le bordereau des prix unitaires,
• les dates de début et de fin des prestations prévues dans le projet de contrat, ainsi que les modalités de paiement relatives aux jours fériés, aux week-ends, aux vacances intermédiaires, aux vacances semestrielles et aux jours non effectivement travaillés,

et préparer leurs offres en conséquence. 

4. Conclusion et appréciation

Les deux décisions de la Commission examinées montrent que la rémunération du personnel accompagnateur constitue, dans les appels d’offres de transport scolaire, une composante de l’offre susceptible d’influer directement sur le résultat de l’appel d’offres. De même, si le dossier de consultation comporte une ligne relative aux coûts de main-d’œuvre et prévoit l’ajout des frais contractuels et des frais généraux, l’offre doit couvrir le coût minimal de la main-d’œuvre, frais compris. 

La saisine de l’Autorité des marchés publics de Turquie contre des actes administratifs illégaux constitue l’une des voies administratives les plus efficaces pour prévenir la perte de droits au cours de la procédure d’appel d’offres. Des actes tels qu’une disposition erronée du dossier de consultation, un calcul erroné du montant estimé du marché, une évaluation erronée des offres ou une application incorrecte du coût minimal de la main-d’œuvre peuvent devenir définitifs s’ils ne font pas l’objet, dans le délai imparti, d’une réclamation et d’un recours administratif. Les entreprises doivent donc mettre en œuvre un processus de contrôle technique, financier et juridique dès le téléchargement du dossier de consultation.

À cet égard, le recours à des juristes spécialisés et à des consultants en marchés publics est important afin de déterminer correctement le délai de recours, de rattacher l’irrégularité du dossier de consultation aux dispositions appropriées, de présenter techniquement les données d’EKAP et de calcul des coûts de main-d’œuvre, d’établir dans la requête le lien entre les allégations, les preuves et les conclusions, et d’éviter les recours inutiles ou tardifs. 

De même, les rubriques relatives à la réclamation électronique, à la réclamation auprès du pouvoir adjudicateur et au recours administratif auprès de l’Autorité figurant dans le Dictionnaire des marchés publics de Kılıç, ainsi que les vidéos pratiques sur les recours disponibles sur ihale.tv, constituent des sources d’information générale utiles pour aider les entreprises à comprendre les voies de recours. En outre, les analyses de décisions figurant dans les sections de Kılıç Hukuk consacrées aux décisions de la Commission et aux décisions juridictionnelles montrent également que la stratégie de recours doit être élaborée en tenant compte non seulement des dispositions réglementaires, mais aussi de la pratique de la Commission et des juridictions. (Voir Dictionnaire des marchés publics de Kılıç - Réclamation électronique; ihale.tv - Réclamation électronique auprès du pouvoir adjudicateur et recours administratif électronique; Kılıç Hukuk - décisions de la KİK / annulation de l’appel d’offres; Kılıç Hukuk - décisions juridictionnelles / annulation de l’appel d’offres)

Dr. Emrah KESGİN

Spécialiste des finances publiques et de la fiscalité

Consultant en marchés publics 

Av. Işıl KILIÇ EROL

Spécialiste des contrats de marchés publics

Consultante en marchés publics

Sources :

1. Décision de la Commission des marchés publics du 11.09.2024, n° 2024/UH.I-1124. 
2. Décision de la Commission des marchés publics du 06.11.2024, n° 2024/UH.II-1432
3. Loi n° 4734 sur les marchés publics.
4. Règlement d’application relatif aux appels d’offres de services.
5. Communiqué général sur les marchés publics.
6. Journal officiel, modifications de la réglementation relative aux marchés publics du 09.04.2026, n° 33219. - resmigazete.gov.tr
7. Loi n° 222 sur l’enseignement primaire et l’éducation.
8. Règlement du ministère de l’Éducation nationale relatif à l’accès à l’éducation par transport scolaire. 
9. Dictionnaire des marchés publics de Kılıç, “Coût minimal de la main-d’œuvre”. - Asgari iscilik maliyeti
10. Dictionnaire des marchés publics de Kılıç, “Réclamation auprès du pouvoir adjudicateur”. - İdareye sikayet basvurusu
11. Dictionnaire des marchés publics de Kılıç, “Recours administratif auprès de l’Autorité des marchés publics de Turquie”. - Kamu ihale kurumuna itirazen sikayet basvurusu
12. Dictionnaire des marchés publics de Kılıç, “Recours administratif”. - İtirazen sikayet basvurusu
13. Dictionnaire des marchés publics de Kılıç, “Réclamation électronique”. - E sikayet
14. Kılıç Hukuk, “Erreurs fréquentes et solutions lors de la demande de justification des offres anormalement basses dans les appels d’offres de services”. - Hizmet alimi ihalelerinde asiri dusuk teklif sorgulamasinda sik yapilan hatalar ve cozum yollari
15. ihale.tv, “Comment déposer une réclamation électronique auprès du pouvoir adjudicateur et un recours administratif électronique auprès de l’Autorité des marchés publics de Turquie ?”. - ihale.tv
16. ihale.tv, “Comment déposer une réclamation électronique ? Vidéo explicative pratique”. - ihale.tv
17. Publications Kılıç Akademi, “Détermination, demande de justification et justification des offres anormalement basses dans les marchés publics”. - kilicakademi.com.tr
18. Page d’accueil des Publications Kılıç Akademi et liste des ouvrages sur les appels d’offres. - kilicakademi.com.tr