Comment obtenir un droit de servitude sur les terrains du Trésor ? (Procédure d’appel d’offres, contrat et ensemble des risques)

1. Introduction
La valorisation économique des biens immobiliers publics inutilisés revêt une importance particulière du point de vue du développement durable. Dans ce cadre, les biens immobiliers du Trésor sont mis à la disposition des investisseurs au moyen de droits réels limités tels que le droit de servitude et l’autorisation d’usage. Ce modèle concilie l’intérêt public et celui de l’investisseur en accordant un droit d’usage sans transfert de propriété. 

Le droit de servitude et l’autorisation d’usage, qui confèrent un droit d’usage sans transfert de propriété, comptent parmi les principaux instruments de valorisation des biens immobiliers publics. Cette méthode, fréquemment employée notamment pour les biens immobiliers du Trésor à des fins d’investissement et de génération de revenus, produit des conséquences juridiques à long terme tant pour les pouvoirs adjudicateurs que pour les investisseurs.

La constitution d’un droit de servitude est généralement utilisée pour les investissements dans l’agriculture, l’élevage, l’aquaculture, l’éducation, la santé, le sport, l’industrie et l’énergie, ainsi que pour les investissements à finalité sociale et culturelle et les investissements touristiques. (Voir : Manuel des opérations de constitution d’un droit de servitude et d’octroi d’une autorisation d’usage sur les biens immobiliers du Trésor, publié par la Direction générale des biens nationaux) 

Toutefois, les appels d’offres relatifs à la constitution d’un droit de servitude et les contrats signés par la suite font, en pratique, l’objet de nombreux litiges. Le présent article examine de manière globale la nature juridique du droit de servitude, la procédure d’appel d’offres, les litiges découlant du contrat et les responsabilités du pouvoir adjudicateur.

2. Notion de droit de servitude et nature juridique
Le droit de servitude est un droit réel limité constitué sur un bien immobilier au profit d’une personne autre que le propriétaire et lui conférant la faculté de jouir de ce bien d’une manière déterminée. En pratique, le droit de servitude est examiné conjointement avec des notions telles que le droit de superficie, l’autorisation d’usage et l’autorisation préalable. (Voir : Règlement relatif à l’affectation et au transfert des biens immobiliers appartenant aux administrations publiques, Communiqué général sur les biens nationaux (no d’ordre : 324)) La réglementation précise en effet expressément que les biens immobiliers affectés ou transférés peuvent ultérieurement faire l’objet d’opérations telles qu’une vente, un échange ou la constitution d’un droit de servitude. (Règlement relatif à l’affectation et au transfert des biens immobiliers appartenant aux administrations publiques, m. 24) 

Le droit de servitude n’est pas directement réglementé dans le Communiqué général sur les biens nationaux. Celui-ci détermine notamment les procédures et principes applicables aux processus de valorisation des biens immobiliers du Trésor à des fins d’investissement. Dans le cadre du Communiqué, le droit de servitude est généralement envisagé selon un processus en 3 (trois) étapes comprenant l’autorisation préalable accordée à l’investisseur, l’autorisation d’usage et, au stade final, la constitution du droit de servitude. L’objectif de ce processus consiste à créer une valeur économique par la réalisation d’un investissement plutôt que par le transfert direct du bien immobilier. (Voir : Communiqué général sur les biens nationaux (no d’ordre : 324)) 

Lorsque le Communiqué et la pratique sont examinés conjointement, les principes fondamentaux de la constitution du droit de servitude sont les suivants : l’utilisation du bien immobilier conformément à la finalité de l’investissement, la réalisation de l’investissement dans un délai déterminé, le maintien du pouvoir de contrôle du pouvoir adjudicateur et la possibilité de mettre fin au droit en cas de non-respect des obligations. Dans ce cadre, au-delà de sa qualité de droit réel limité, le droit de servitude constitue un droit d’usage conditionnel soumis au contrôle administratif.

En conclusion, s’agissant des biens immobiliers publics, le droit de servitude est une opération à durée déterminée, génératrice de revenus et n’impliquant aucun transfert de propriété. La constitution d’un droit de servitude dans le cadre de la loi no 2886 sur les marchés de l’État figure également parmi les opérations génératrices de revenus pour le secteur public. 

3. Comment sont organisés les appels d’offres relatifs aux droits de servitude ?
Les appels d’offres relatifs aux droits de servitude étant générateurs de revenus pour le secteur public, ils sont organisés dans le cadre de la loi no 2886 sur les marchés de l’État, des règlements y afférents et de la réglementation relative à la gestion des biens immobiliers.

Le pouvoir adjudicateur détermine tout d’abord la situation juridique du bien immobilier et définit l’étendue du droit de servitude. Les critères de durée et de prix concernant le bien immobilier sont établis et le prix estimatif est fixé.  Le prix estimatif constitue en effet l’un des éléments les plus importants de la procédure d’appel d’offres. 

Toutefois, afin d’éviter tout litige au cours de l’exécution du contrat, le cahier des charges doit également préciser la finalité d’usage du lieu remis, les augmentations de prix, l’existence éventuelle de paiements supplémentaires ou de travaux de construction complémentaires au projet et, le cas échéant, la partie qui supportera le coût du projet complémentaire. La durée et le prix doivent également obligatoirement être indiqués. En outre, les cahiers des charges ne doivent pas restreindre la concurrence ni avantager certaines personnes, et les sanctions administratives doivent y être clairement précisées. 

Selon les caractéristiques de l’opération, les appels d’offres relatifs aux droits de servitude peuvent être organisés selon l’une des procédures de passation prévues par la loi (procédure d’offres sous pli fermé, procédure d’offres ouvertes, procédure négociée). Toutefois, les brochures publiées par les Biens nationaux indiquent que, sauf exceptions, les appels d’offres relatifs aux droits de servitude ou aux autorisations d’usage peuvent être organisés après publication d’un avis conformément à l’article 17 de la loi et selon la procédure négociée en application de l’article 51 (g) de la même loi. (Voir : Manuel des opérations de constitution d’un droit de servitude et d’octroi d’une autorisation d’usage sur les biens immobiliers du Trésor, publié par la Direction générale des biens nationaux) À notre avis, les appels d’offres suivant la procédure négociée doivent être réservés aux situations exceptionnelles. Afin de permettre l’instauration de la concurrence, il serait approprié que ces appels d’offres soient organisés selon la “procédure d’offres sous pli fermé”, que la loi désigne comme procédure principale de passation. (Voir : loi no 2886, m. 36)  

À l’issue de l’évaluation effectuée dans le cadre de l’appel d’offres, le contrat est conclu avec la personne ayant présenté l’offre la plus élevée, à condition que celle-ci soit conforme au cahier des charges et supérieure au prix estimatif.  
Après la signature du contrat de droit de servitude avec l’attributaire du marché, l’inscription au registre foncier est effectuée et la période d’usage commence. Pendant cette période, le pouvoir adjudicateur contrôle si les dispositions contractuelles sont appliquées. À l’expiration du contrat, le bien immobilier ainsi que les constructions et installations réalisées ultérieurement sont transférés gratuitement au Trésor. Si, après l’expiration du contrat, le titulaire du droit de servitude continue d’utiliser le bien immobilier, cette utilisation constitue une occupation illicite et donne lieu à l’application à son encontre d’une indemnité d’occupation (ecrimisil). 

4. Litiges relatifs aux contrats de droit de servitude
À l’exception des durées prévues par les lois spéciales, un droit de servitude d’une durée maximale de 30 ans est constitué sur les biens immobiliers relevant de la propriété privée du Trésor, tandis qu’une autorisation d’usage d’une durée maximale de 30 ans est accordée sur les biens immobiliers placés sous l’autorité et la disposition de l’État. (Voir : Manuel des opérations de constitution d’un droit de servitude et d’octroi d’une autorisation d’usage sur les biens immobiliers du Trésor, publié par la Direction générale des biens nationaux) Nous estimons toutefois que cette durée doit être fixée de manière proportionnée à la nature de l’investissement et conformément à l’intérêt public. En effet, une durée prolongée accroît également le risque que l’attributaire du contrat abuse du droit qu’il a obtenu.  
En pratique, le premier des litiges les plus fréquemment rencontrés concerne le fait que le titulaire du droit de servitude s’écarte de la finalité d’usage prévue au contrat et utilise le bien immobilier pour d’autres activités commerciales. Lorsque cette situation est constatée, le pouvoir adjudicateur applique les sanctions prévues par le contrat. Si nécessaire, le contrat est résilié unilatéralement.  
Le deuxième litige majeur concerne le non-respect de la durée contractuelle, les demandes de prolongation de délai et les difficultés d’évacuation à l’expiration de cette durée. Si le bien immobilier n’est pas libéré à l’expiration du contrat, le pouvoir adjudicateur doit engager la procédure d’évacuation. Dans de telles situations, le pouvoir adjudicateur est également tenu d’appliquer des sanctions (indemnisation des dommages et pertes ainsi qu’indemnité d’occupation (ecrimisil)).  

Le troisième litige majeur concerne l’inexécution des obligations d’investissement et de construction ou leur non-réalisation dans le délai imparti. En cas de non-réalisation de l’investissement dans les délais ou de construction non conforme au projet, les pouvoirs adjudicateurs agissent également dans le cadre des dispositions contractuelles. Si nécessaire, ils procèdent à l’annulation du droit de servitude.

5. Conclusion et évaluation
Les contrats de droit de servitude constituent un instrument juridique important permettant une valorisation efficace des biens immobiliers publics. Toutefois, une application incorrecte de ce droit entraîne des litiges importants et un préjudice pour les finances publiques. Il est donc indispensable que la procédure d’appel d’offres soit menée de manière transparente, que les contrats soient rédigés en détail et que le contrôle administratif soit exercé efficacement. 

Afin de ne pas causer de préjudice aux finances publiques, le pouvoir adjudicateur doit fixer, dans le cadre de l’appel d’offres, un prix conforme au marché. En effet, la fixation d’un prix inférieur à la valeur du marché causera un préjudice aux finances publiques, tandis qu’un prix supérieur risque d’empêcher la conclusion ou l’exécution du contrat.  

En cas d’expiration du contrat relevant du droit de servitude, de résiliation du contrat ou de violation de la finalité d’usage, le titulaire du droit de servitude devient un occupant sans titre et est tenu de payer une indemnité d’occupation (ecrimisil). Dans cette situation, le pouvoir adjudicateur ne se limite pas à réclamer cette indemnité ; il peut également demander l’évacuation par l’intermédiaire de l’autorité administrative locale. Par conséquent, dans les contrats de droit de servitude, l’indemnité d’occupation (ecrimisil) constitue une sanction liée à une utilisation illicite ainsi qu’une indemnité ayant la nature d’une créance publique.

Le règlement des litiges survenant lors de la conduite de l’appel d’offres et de l’exécution du contrat implique généralement l’engagement d’une procédure contentieuse. Afin que les parties ne subissent aucune perte de droits, les opérations relatives à l’appel d’offres et au contrat ainsi que la procédure contentieuse doivent être conduites avec une assistance juridique.   

Av. Işıl KILIÇ EROL

Spécialiste des contrats de marchés publics

Sources :

1- www.kilichukuk.org 

2-Loi no 2886 sur les marchés de l’État

3- Loi sur la procédure juridictionnelle administrative

4- Règlement relatif à l’affectation et au transfert des biens immobiliers appartenant aux administrations publiques

5- Communiqué général sur les biens nationaux (no d’ordre : 324)

6-Manuel des opérations de constitution d’un droit de servitude et d’octroi d’une autorisation d’usage sur les biens immobiliers du Trésor, publié par la Direction générale des biens nationaux