1. Introduction
La procédure négociée est une procédure de passation utilisable dans les cas prévus par la loi n° 4734 sur les marchés publics (la Loi). Cependant, contrairement à la “procédure ouverte”, la procédure négociée n’est pas une méthode de passation permettant à tous les soumissionnaires de présenter une offre. En particulier, seuls les soumissionnaires invités par le pouvoir adjudicateur, au nombre d’au moins trois, peuvent participer à une procédure négociée sans avis. Les entreprises non invitées n’ont pas le droit d’obtenir le dossier de consultation, de participer au marché ni d’introduire un recours auprès de l’Autorité des marchés publics de Turquie (KİK).  
Dans cet article, je présenterai l’augmentation des marchés passés selon la procédure négociée sans avis dans le cadre de l’article 21, point (b), de la Loi, dont le montant a atteint 690 milliards de livres en 2024, ainsi que la diminution des marchés passés selon la “procédure ouverte”, qui constitue la procédure de passation de base de la Loi et dans laquelle tous les soumissionnaires peuvent présenter une offre.
J’expliquerai ensuite, à partir de données provenant une nouvelle fois d’organisations internationales, comment, parallèlement aux marchés passés selon la procédure négociée sans avis, dans lesquels la concurrence est presque inexistante et le risque de corruption augmente, la Turquie est tombée, dans l’“Indice de perception de la corruption”, derrière même des pays africains tels que la Tanzanie et l’Éthiopie.
Enfin, je présenterai, toujours sur la base des rapports d’organisations internationales, les mesures qui doivent être prises sans délai.  

2- Au cours des 20 dernières années, les “marchés passés selon la procédure négociée” ont remplacé les “marchés passés selon la procédure ouverte” !
Selon les statistiques de l’Autorité des marchés publics de Turquie, parmi les marchés passés en 2024 dans le cadre de la Loi, 31,26 % en nombre et 43,79 % en montant ont été réalisés selon la procédure négociée. Au total, 94,59 % des marchés passés selon la procédure négociée, d’un montant de 729 milliards de livres, ont été réalisés dans le cadre de l’article 21/b de la Loi ! En outre, à l’exception d’une part quasiment inexistante des procédures négociées (0,28 %), tous les marchés ont été passés “sans avis”, c’est-à-dire “à huis clos” !  Les statistiques sur les marchés publics ont également montré que les marchés passés selon la procédure négociée coûtaient beaucoup plus cher que ceux passés selon la procédure ouverte. 

(Voir dosyalar.kik.gov.tr)

Le graphique 1 ci-dessous montre, en valeur, le taux d’augmentation de la part des achats effectués selon la procédure négociée dans les marchés relevant de la loi n° 4734 au cours des 20 années allant de 2005 à 2024 :

Graphique 1

 Le graphique 2 ci-dessous montre, en valeur, le taux de diminution de la part des achats effectués selon la procédure ouverte dans les marchés relevant de la loi n° 4734 au cours des 20 années allant de 2005 à 2024 :

Graphique 2

Comme le montrent les graphiques ci-dessus, au cours des 20 dernières années : 

• La part des marchés passés selon la procédure négociée est passée de 8 % à % 43,8, soit une multiplication par environ 5.5 ! Autrement dit, sur chaque tranche de 100 milliards de livres d’achats, 43,8 milliards de livres ont été dépensés selon la procédure négociée, dont 41,49 milliards dans le cadre de procédures négociées au titre de l’article 21/b !  
• Les achats effectués selon la procédure ouverte ont reculé de 90 % à 55 %. En d’autres termes, cette procédure de passation, dans laquelle la concurrence est la plus forte et tous les soumissionnaires peuvent présenter une offre, a cédé la place aux marchés passés selon la procédure négociée, qui constituent la méthode de passation présentant le risque de corruption le plus élevé !

3- Le principal facteur ayant favorisé l’augmentation des marchés passés selon la procédure négociée : les modifications législatives ! 
La loi n° 4734 sur les marchés publics (la Loi) a été publiée pour la première fois au Journal officiel n° 24648 du 22 janvier 2002. L’entrée en vigueur de cette Loi en 2003 a constitué une étape importante pour permettre, dans une économie de marché libre, à des pouvoirs adjudicateurs transparents et fiables de procéder à des achats concurrentiels. L’instauration d’une procédure concurrentielle telle que la “procédure ouverte”, imposant la publication d’un avis de marché et permettant à chacun de présenter une offre, constituait une réforme particulièrement importante pour notre pays.
Cette situation n’a toutefois pas duré. La voie a été ouverte afin de permettre uniquement la participation aux marchés des personnes favorisées, puis d’attribuer aux entreprises favorisées des achats d’un montant astronomique, sans considération pour la durée du contrat. Ce processus s’est déroulé en deux étapes !
Pour réaliser la première étape, la disposition “Dans les marchés sans avis, le dossier de consultation est vendu uniquement aux personnes invitées par le pouvoir adjudicateur.” a été ajoutée en 2012 à l’article 28 de la Loi ! Cette modification a empêché les entreprises qui n’étaient pas invitées au marché, mais qui souhaitaient y participer, de le faire. En outre, les entreprises qui ne pouvaient pas obtenir le dossier de consultation et n’avaient donc pas la qualité de “soumissionnaire” ont également été privées du droit d’introduire un recours auprès de l’Autorité des marchés publics de Turquie (KİK) !
Il est possible d’expliquer cette situation par l’exemple suivant : 

• L’entreprise productrice X fabrique un produit et peut participer au marché du pouvoir adjudicateur Z.
• Avec la modification apportée en 2012, le pouvoir adjudicateur Z peut passer un marché selon la procédure négociée sans avis sans inviter l’entreprise productrice ! 
• Pour ce produit, le pouvoir adjudicateur Z invite l’entreprise intermédiaire T qu’il favorise.
• Grâce au favoritisme dont elle bénéficie, l’entreprise T favorisée fournit au pouvoir adjudicateur le même produit à un prix bien supérieur à celui auquel elle l’a acheté auprès de l’entreprise productrice X !

En raison de situations similaires rencontrées dans les procédures négociées sans avis, des travaux très simples peuvent être attribués à des prix excessifs. Autrement dit, la modification législative a ouvert la voie à des préjudices publics considérables et à la corruption ! En outre, puisque la modification législative a également privé les entreprises non invitées du droit d’exercer un recours concernant les marchés, elle a empêché toute recherche de protection juridique auprès des pouvoirs adjudicateurs !
La deuxième modification législative ayant ouvert la voie aux procédures négociées sans avis a été adoptée en 2018 ! Le point “b” du premier alinéa de l’article 21 de la Loi, intitulé “Procédure négociée” et entré en vigueur en 2002, était ainsi rédigé : “Lorsqu’il est indispensable de passer le marché en urgence à la suite de la survenance d’événements soudains et imprévisibles, tels que des catastrophes naturelles, des épidémies ou un danger de perte de vies humaines ou de biens, ou d’événements qui ne pouvaient être prévus au préalable par le pouvoir adjudicateur”. Toutefois, à la suite de la modification législative de 2018, cette disposition a été reformulée comme suit : “b) Lorsqu’il est indispensable de passer le marché en urgence à la suite de la survenance d’événements soudains et imprévisibles, tels que des catastrophes naturelles, des épidémies ou un danger de perte de vies humaines ou de biens, ou dans les cas présentant des particularités du point de vue de la technique de construction ou dans lesquels le pouvoir adjudicateur estime qu’une exécution urgente est nécessaire afin d’assurer la sécurité des ouvrages, des personnes et des biens, ou encore d’événements qui ne pouvaient être prévus au préalable par le pouvoir adjudicateur.” !  La voie a ainsi été ouverte à l’acquisition, selon la procédure négociée, de prestations d’un montant astronomique assorties de contrats de longue durée, par exemple 1, 2 ou 3 ans ! En Turquie, la part, en valeur, des marchés passés selon la procédure négociée parmi les marchés relevant de la Loi :

• était de 21,56 % en 2017,
• et a doublé en 2024 pour atteindre 43,79 % !      

4- La charge que les procédures négociées sans avis font peser sur l’économie : un impôt supplémentaire pour les citoyens !
Les marchés passés selon la procédure négociée sans avis ont des effets destructeurs sur l’économie. Tout d’abord, l’absence de contrôle public dans ce type de marchés et les pratiques de favoritisme des pouvoirs adjudicateurs ont réduit la confiance envers ces derniers, la participation des entreprises institutionnelles aux marchés et la qualité des prestations. Par exemple, le “dossier de consultation” d’un marché passé selon la procédure ouverte peut être publié sur EKAP (plateforme électronique des marchés publics), tous les soumissionnaires appelés à participer au marché peuvent l’examiner et les irrégularités peuvent être signalées au pouvoir adjudicateur et à la KİK dans le cadre des recours relatifs au marché. En revanche, dans les procédures négociées sans avis, le dossier de consultation n’étant pas publié sur EKAP, il n’est pas possible de remédier aux irrégularités concernant le déroulement du marché, les dispositions relatives au contrat et les spécifications techniques. Autrement dit, aucun contrôle public ne peut être exercé !  
Une autre perte importante liée aux procédures négociées sans avis tient au fait que, la concurrence étant limitée aux seuls soumissionnaires invités, le taux de rabais reste au niveau minimal et les achats sont plus coûteux. Par exemple, alors que toutes les personnes susceptibles d’être soumissionnaires peuvent présenter une offre dans les marchés passés selon la procédure ouverte, il suffit, dans une procédure négociée sans avis, d’inviter 3 soumissionnaires et qu’une seule personne présente une offre. Comme il est possible de le constater sur EKAP (plateforme électronique des marchés publics), dans une procédure négociée sans avis organisée en remplacement d’une procédure ouverte annulée, les prix peuvent presque doubler ! En effet, les personnes invitées à la procédure négociée par certains pouvoirs adjudicateurs dirigés par des personnes fortement enclines à la corruption savent également à qui le marché sera attribué et présentent leurs offres en conséquence. Les offres des entreprises attributaires sont généralement très proches du montant estimé du marché ! Les autres entreprises invitées ne présentent aucune offre ou sont écartées de l’évaluation en raison de documents manquants !  
À ce stade, l’ampleur de la charge que les procédures négociées sans avis font peser sur le budget de la Turquie augmente chaque année de manière exponentielle, et les coûts supplémentaires engendrés par l’ensemble de ces marchés sont mis à la charge des citoyens sous forme d’impôts ! 

5- L’aspect des procédures négociées qui menace l’économie turque : notre place dans l’Indice mondial de perception de la corruption !   
L’Indice de perception de la corruption (CPI) est considéré comme un indicateur mondial classant 180 pays et territoires selon la perception de la corruption dans le secteur public. L’indice repose sur 13 sources de données indépendantes et évalue les pays sur une échelle allant de 0 à 100. Un score de 0 correspond à une forte perception de la corruption, tandis qu’un score de 100 indique un secteur public intègre.
L’Indice de perception de la corruption est également considéré comme un indicateur des infrastructures économiques et juridiques du pays concerné. Les entreprises mondiales décident d’investir ou non dans un pays en tenant compte de cet indice. La crédibilité d’un pays dépend de son score et de son classement dans cet indice. Selon les résultats de l’Indice de perception de la corruption établi en 2024 parmi 180 pays :

• Le Danemark et la Finlande ont été désignés comme les pays les moins touchés par la corruption,
• La Turquie, arrivée derrière des pays tels que la Tanzanie et l’Éthiopie, s’est classée 107e avec un score de 34. 
• Le Soudan du Sud et la Somalie se trouvent tout en bas de la liste ! 

 Il convient d’examiner, à la lumière des données statistiques du tableau 1, dans quelle mesure l’augmentation des procédures négociées sans avis a contribué à la dégradation progressive de la situation du pays : 

Tableau 1 

Comme le montre le Tableau-1, la Turquie, qui se classait 54e sur 176 pays en 2012 lorsque les marchés passés selon la procédure négociée représentaient 9 %, a reculé à la 107e place sur 180 pays en 2024, avec l’augmentation de la part de ces marchés à 43,79 %. En d’autres termes, l’augmentation des marchés attribués sur mesure et la passation de marchés au bénéfice de destinataires prédéterminés ont accru le risque de corruption. 

6- Conclusion et mon évaluation
Le rapport d’avancement de l’Union européenne pour l’année 2024 présente l’évaluation suivante : “En 2023, le recours excessif à la procédure négociée, qui représentait respectivement 30 % et 43 % de l’ensemble des marchés en valeur et en nombre, s’est poursuivi. Le recours généralisé à cette pratique donne lieu à des allégations d’influence politique dans les marchés publics. Il convient de mettre en place un système d’indicateurs de risque permettant de détecter les éventuels problèmes d’intégrité au cours du processus d’achat.”
(Voir https://www.ab.gov.tr/siteimages/birimler/kpb/2024_trkiye_report_tr.pdf)

Le rapport indique également qu’il convient de “réduire le recours excessif à la procédure négociée, qui fausse la concurrence et limite la transparence, et de mettre au point des outils destinés à évaluer l’exécution des contrats ainsi qu’à examiner l’efficacité de la gestion des contrats et des processus de marchés publics”  !
Une lecture entre les lignes du rapport d’avancement de l’Union européenne permet de dégager les conclusions suivantes : 

• Les marchés passés selon la procédure négociée échappent à la concurrence et ne sont pas des achats effectués de manière transparente ! 
• Le niveau de 43 % atteint par les marchés passés selon la procédure négociée est excessivement élevé. Il est évident que cette situation est liée à la politisation des marchés publics et à la corruption. 
• Pour réduire les achats effectués selon la procédure négociée et satisfaire les besoins conformément au droit, les institutions existantes, au premier rang desquelles l’Autorité des marchés publics de Turquie (KİK), sont insuffisantes et inefficaces !
• Des améliorations législatives doivent être apportées afin de rendre les processus de marchés publics efficaces dans l’intérêt général ! 

 En résumé, les marchés passés selon la procédure négociée constituent la forme d’achat présentant le risque de corruption le plus élevé. L’ampleur de la corruption dans les marchés négociés sans publication d’un avis, passés en 2024 dans le cadre de l’alinéa (b) de l’article 21 de la loi et dont le montant a atteint 690 milliards de livres turques, est si affligeante qu’elle relègue notre pays même derrière les États tribaux africains ! 

Ruhi ARSLAN

Spécialiste de l’administration publique

Consultant en marchés publics