Certificato di registrazione dell'impresa negli appalti di servizi di ristorazione e principali errori commessi dalle imprese

Sintesi
Nelle gare per servizi di ristorazione con o senza fornitura di derrate alimentari, il certificato di registrazione dell'impresa non è soltanto un documento formale attestante i requisiti, bensì uno dei documenti fondamentali che dimostrano se l'offerente sia idoneo a svolgere, nel rispetto della pertinente normativa alimentare, l'attività di produzione, preparazione, distribuzione o somministrazione dei pasti oggetto della gara. Tuttavia, dall'esame delle decisioni dell'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK) emerge che l'errore principale delle imprese consiste nel ritenere sufficiente l'esistenza del documento, senza verificarne separatamente lo stato attivo, l'oggetto dell'attività, l'indirizzo dell'impresa, il titolare, il rapporto con la cucina/struttura e la conformità alla definizione dell'attività contenuta nei documenti di gara. In particolare, il fatto che codici di attività quali “imprese di ristorazione collettiva”, “deposito, vendita di alimenti e attività al dettaglio”, “imprese che effettuano produzione alimentare”, “produzione di pasti pronti/pasti a menù fisso” producano conseguenze giuridiche differenti a seconda dell'oggetto dell'appalto può comportare l'esclusione delle offerte delle imprese dalla valutazione.

1-Introduzione
I servizi di ristorazione delle istituzioni pubbliche sono svolti in ambiti direttamente connessi alla salute umana, quali ospedali, case di riposo, istituti penitenziari, scuole, enti di assistenza sociale e servizi comunali. Per tale ragione, le gare per servizi di ristorazione, anziché costituire un comune appalto di servizi, rappresentano un settore di natura complessa che comprende aspetti inerenti alla sicurezza alimentare, all'igiene, alla tracciabilità, alla capacità produttiva e al controllo amministrativo. (Cfr.: Yemek hizmet alimi ) La normativa, invece, considera gli operatori del settore alimentare responsabili, in ogni fase del proprio ambito di attività, della conformità alla normativa e dell'aggiornamento delle registrazioni e impone alle imprese alimentari soggette ad approvazione o registrazione di ottenere l'approvazione o di effettuare la registrazione dell'impresa secondo la procedura stabilita dal Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste. (Cfr.: Legge n. 5996 sui servizi veterinari, la salute delle piante, gli alimenti e i mangimi)

Nelle gare per servizi di ristorazione, sebbene l'espressione “Certificato di autorizzazione alla produzione alimentare” continui a figurare nella terminologia degli appalti come termine storico, a seguito della Legge n. 5996 e del passaggio al sistema di registrazione/approvazione delle imprese alimentari, nella prassi il documento principale è costituito, nella maggior parte dei casi, dal “Certificato di registrazione dell'impresa”. Infatti, nelle decisioni dell'Autorità è stato riconosciuto che il certificato di registrazione dell'impresa ha sostituito i precedenti “certificati di autorizzazione alla produzione alimentare”. (Cfr.: İsletme kayit belgesi gida uretim izni belgesi  ) 

2- Normativa relativa al certificato di registrazione dell'impresa e ai servizi di ristorazione 
Il certificato di registrazione dell'impresa è il documento amministrativo attestante che le imprese che esercitano attività alimentari nell'ambito della Legge n. 5996 e che sono soggette al regime di registrazione anziché di approvazione hanno effettuato presso il Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste le registrazioni relative alle proprie attività. L'articolo 30 della Legge n. 5996 dispone che le imprese alimentari e di mangimi soggette ad approvazione o registrazione siano individuate dal Ministero, che le imprese soggette ad approvazione debbano ottenerla prima di iniziare l'attività e che quelle soggette a registrazione debbano registrarsi presso il Ministero. Nell'applicazione della Legge e del Regolamento sulle procedure di registrazione e approvazione delle imprese alimentari, per “impresa alimentare” si intende un'impresa che opera in qualsiasi fase in cui gli alimenti sono prodotti, trasformati, immagazzinati, distribuiti, trasportati, venduti o serviti. Per “Certificato di registrazione dell'impresa” si intende invece il documento rilasciato dall'autorità competente all'impresa soggetta a registrazione che abbia fornito le informazioni e i documenti richiesti.

Il certificato di registrazione dell'impresa è il documento che consente l'inclusione dell'impresa alimentare nel “sistema di sicurezza alimentare e controllo ufficiale”. Tuttavia, esso non sostituisce, di per sé, la licenza di apertura dell'attività, la licenza comunale o altri permessi speciali. Ai sensi della Legge n. 5996, l'operatore del settore alimentare è tenuto a soddisfare, in ogni fase della propria attività, i requisiti previsti dalla Legge, a mantenere aggiornate le registrazioni e a presentarle al Ministero quando richiesto. Il Ministero effettua inoltre controlli ufficiali in tutte le fasi della produzione, della trasformazione e della distribuzione e conserva le registrazioni relative alle imprese alimentari. Pertanto, il certificato non è soltanto un documento per il quale sia stato “ricevuto il modulo di domanda”, ma attesta che l'impresa ha superato il sistema di controllo del Ministero con riferimento all'oggetto dell'attività, all'indirizzo, alla denominazione commerciale e ai dati dell'operatore responsabile.

Nella prassi, l'ambito del certificato di registrazione dell'impresa è classificato, in base al tipo di attività dell'impresa, come segue: imprese che effettuano produzione alimentare, imprese che svolgono attività di deposito, vendita di alimenti e altre attività al dettaglio, imprese di ristorazione collettiva, imprese che svolgono attività locali, marginali e limitate, imprese operanti in base a disposizioni eccezionali e, inoltre, imprese che producono specificamente pane, varietà di pane e pide semplice. (Cfr.: applicazione dell'Allegato 14 del Regolamento sulle procedure di registrazione e approvazione delle imprese alimentari)  Per contro, determinate imprese relative agli alimenti di origine animale, ad esempio macelli, laboratori di sezionamento, stabilimenti di trasformazione del latte, centri di imballaggio delle uova, stabilimenti di trasformazione dei prodotti della pesca e stabilimenti di produzione di gelatina e collagene, sono di regola assoggettate al regime di “approvazione”; anche la pagina del Ministero indica separatamente le imprese soggette ad approvazione e illustra l'ambito della registrazione con riferimento alle imprese non soggette ad approvazione. (Cfr.:tarimorman.gov.tr )

L'articolo 38 del Regolamento di attuazione delle gare per l'acquisizione di servizi stabilisce che ai candidati o agli offerenti possono essere richiesti i certificati di iscrizione, i permessi, le licenze e i documenti analoghi obbligatori per l'esecuzione dell'appalto e specificamente previsti dalla relativa normativa per tale attività, e che tali documenti devono essere indicati nel bando e nel capitolato amministrativo. La stessa disposizione impone, nei raggruppamenti temporanei di imprese, che tali documenti siano presentati separatamente da ciascun componente. 

L'articolo 75.3 del Comunicato generale sugli appalti pubblici chiarisce invece che, nelle gare per servizi di ristorazione con o senza fornitura di derrate alimentari, per quanto riguarda i certificati di iscrizione, i permessi, le licenze e i documenti analoghi obbligatori ai sensi della normativa pertinente, è sufficiente richiedere ai candidati e agli offerenti soltanto il certificato di autorizzazione alla produzione alimentare e che non devono essere inserite disposizioni relative alla presentazione di documenti quali la licenza per attività insalubri, il permesso di lavoro, il certificato di iscrizione alimentare e il rapporto di controllo e ispezione.  

3- Principali errori commessi dalle imprese nelle gare in relazione ai certificati di registrazione dell'impresa
Nelle gare per servizi di ristorazione, gli errori rilevanti commessi dalle imprese in relazione ai certificati di registrazione dell'impresa ne comportano l'esclusione dalla gara. Si tratta di un problema importante che deve essere valutato ben oltre la semplice “esclusione dalla gara a causa di un documento”. Infatti, ogni impresa strutturata deve assumersi la responsabilità del documento presentato nella gara. Se l'impresa viene esclusa per semplici errori documentali, significa che è stato commesso un errore dovuto alla mancanza di conoscenze. In questa sezione elencheremo gli errori rilevanti commessi dalle imprese, nell'ambito dei certificati di registrazione dell'impresa, negli appalti di servizi di ristorazione e ne spiegheremo le cause. 

3.1- Confusione tra il certificato di registrazione dell'impresa e il certificato di autorizzazione alla produzione alimentare
Le imprese che intendono partecipare alle gare per servizi di ristorazione confondono generalmente il precedente regime documentale con quello nuovo. Tuttavia, nelle procedure di gara occorre sapere che i “Certificati di autorizzazione alla produzione alimentare” del periodo della Legge n. 5179 sono stati annullati con la Legge n. 5996 e il Regolamento sulle procedure di registrazione e approvazione delle imprese alimentari e che tale documento è stato sostituito dal “certificato di registrazione dell'impresa”. (Cfr.: decisione dell'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia n. 2014/UH.III-3560) Analogamente, in un'altra decisione dell'Autorità è stato valutato che al posto del “Certificato di autorizzazione alla produzione alimentare” viene ora rilasciato il “Certificato di registrazione dell'impresa” e che quest'ultimo conserva la propria validità qualora le informazioni in esso contenute non cambino e non sia stata presentata una domanda relativa alla cessazione dell'attività. (Cfr.: decisione dell'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia n. 2015/UH.I-2470)

L'errore commesso dalle imprese a questo riguardo consiste nel presumere che, se nei documenti di gara è riportata la dicitura “Certificato di autorizzazione alla produzione alimentare”, debba necessariamente essere richiesto il documento di vecchio tipo o che quest'ultimo sia ancora l'unico documento valido. Nella prassi attuale, invece, ciò che rileva è l'esistenza di una registrazione d'impresa valida e attiva nel pertinente sistema di registrazione/approvazione del Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste per la produzione o la somministrazione dei pasti oggetto della gara. Pertanto, le imprese non devono limitarsi ad allegare al fascicolo una copia del documento, ma devono effettuare un controllo preliminare del numero del certificato, dell'oggetto dell'attività, dell'indirizzo dell'impresa, del titolare del certificato e dello stato attivo della registrazione nel Sistema informativo per la sicurezza alimentare (GGBS). (Per il Sistema informativo per la sicurezza alimentare (GGBS), cfr.: Sozluk .)

3.2-Mancata verifica della conformità del certificato all'attività di ristorazione oggetto della gara
Un altro errore critico negli appalti di servizi di ristorazione consiste nel non verificare se l'oggetto dell'attività indicato nel certificato di registrazione dell'impresa sia compatibile con l'oggetto dell'appalto. In particolare, le espressioni secondo cui sono classificati i certificati di registrazione delle imprese, ossia “pasti pronti”, “produzione di pasti a menù fisso”, “imprese che effettuano produzione alimentare”, “imprese che svolgono attività di deposito, vendita di alimenti e altre attività al dettaglio” e “imprese di ristorazione collettiva”, non producono il medesimo risultato nell'ambito delle gare per servizi di ristorazione. 

In una vicenda riportata nelle decisioni dell'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia, il capitolato amministrativo prevedeva che l'offerente dovesse presentare un certificato di registrazione dell'impresa rilasciato a nome della propria cucina e avente come oggetto dell'attività “Imprese che svolgono attività di deposito, vendita di alimenti e altre attività al dettaglio” oppure “Imprese che effettuano produzione alimentare (produzione di pasti pronti/pasti a menù fisso)”. L'Autorità ha accertato che il certificato dell'offerente che aveva presentato l'offerta riportava come oggetto dell'attività “imprese di ristorazione collettiva”. In linea con il parere ufficiale ricevuto dal Ministero, è stato ritenuto che tale dicitura si riferisse all'attività della mensa appartenente alla stazione appaltante e non comprendesse la produzione di pasti pronti/pasti a menù fisso; si è pertanto concluso che l'offerta dovesse essere esclusa dalla valutazione. (Cfr.: decisione dell'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia n. 2024/UH.II-741)

Questa decisione evidenzia inoltre una circostanza molto importante per le imprese nella prassi. Infatti, non ogni registrazione relativa alla ristorazione implica l'autorizzazione a produrre pasti. In altri termini, il fatto che un'impresa disponga di un certificato che la qualifica come gestore di una mensa non significa che possa produrre pasti pronti o pasti a menù fisso per l'esterno e fornire servizi a un'amministrazione pubblica. Come illustrato in precedenza, anche nella classificazione delle imprese alimentari del Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste, le imprese soggette a registrazione rientrano in categorie differenti e le imprese che producono pasti pronti e pasti a menù fisso presentano una distinta natura dell'attività. 

3.3- Presentazione in gara di un certificato che risulta inattivo nel Sistema informativo per la sicurezza alimentare (GGBS) o che non rientra nell'ambito della registrazione
Un altro errore negli appalti di servizi di ristorazione consiste nel non verificare se il certificato dichiarato nella gara sia attivo nel GGBS. In una situazione analoga oggetto di una decisione dell'Autorità, l'offerente aveva dichiarato il certificato di registrazione dell'impresa; tuttavia, dalla consultazione effettuata tramite il GGBS era emerso che l'impresa non rientrava nell'ambito della registrazione. Inoltre, alla direzione distrettuale dell'agricoltura che aveva rilasciato il certificato erano state richieste informazioni in merito al suo stato attivo alla data e all'ora della gara e, a seguito della risposta negativa ricevuta, l'offerente era stato escluso dalla valutazione. (Cfr.: decisione dell'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia n. 2024/UH.II-929) 

In questo tipo di gare, la questione riguarda la validità giuridica, alla data della gara, del certificato dichiarato dall'impresa. Per tale motivo, prima della data della gara, l'impresa è tenuta a verificarne lo stato attivo tramite il GGBS.  

3.4-Mancata eliminazione, prima della gara, delle incongruenze relative alla denominazione commerciale e all'indirizzo dell'impresa titolare del certificato
Il certificato di registrazione dell'impresa non costituisce un requisito astratto della società, bensì una registrazione amministrativa valida per una determinata denominazione commerciale, un determinato indirizzo dell'impresa e un determinato oggetto dell'attività. Secondo le decisioni di riferimento dell'Autorità, il certificato di registrazione dell'impresa è valido per la denominazione commerciale, la persona fisica o giuridica, l'indirizzo dell'impresa e l'oggetto dell'attività in esso indicati. Qualora una di tali informazioni cambi, il certificato di registrazione perde la propria validità e deve essere presentata una domanda di modifica. 

Per tale motivo, l'approccio delle imprese secondo cui “la società è sempre la stessa, quindi non importa se il certificato reca il vecchio indirizzo” non è accettabile ai sensi della normativa sugli appalti. In una decisione di riferimento dell'Autorità sono stati esaminati separatamente la denominazione della società e i dati dell'indirizzo riportati nel certificato di registrazione dell'impresa; alla stazione appaltante che aveva rilasciato il certificato è stato chiesto se gli indirizzi in questione appartenessero alla relativa persona giuridica, se l'indirizzo dell'impresa indicasse il luogo in cui venivano prodotti i pasti e se il certificato fosse valido. La risposta della stazione appaltante che aveva rilasciato il certificato e il rapporto ufficiale di controllo sono stati determinanti per stabilire se l'impresa fosse operativa all'indirizzo indicato e per adottare la decisione di aggiudicazione. (Cfr.: decisione dell'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia n. 2014/UH.II-4135)

3.5- Ritenere sufficiente che il documento sia presentato soltanto dal mandatario del raggruppamento temporaneo di imprese
Nelle gare per l'acquisizione di servizi, i certificati di iscrizione, i permessi, le licenze e i documenti analoghi obbligatori per lo svolgimento dell'attività devono essere presentati separatamente da ciascun componente del raggruppamento temporaneo di imprese. (Cfr.: Regolamento di attuazione delle gare per l'acquisizione di servizi, m. 38.)   In una vicenda riportata in una decisione di riferimento dell'Autorità, il capitolato amministrativo prevedeva che il certificato di registrazione dell'impresa dovesse essere presentato da tutti i componenti delle associazioni temporanee. Tuttavia, alcune imprese partecipanti alla gara, ritenendo che la logica del raggruppamento temporaneo di imprese fosse applicabile anche al “certificato di registrazione dell'impresa”, hanno presentato l'offerta senza che tale certificato fosse prodotto separatamente da ciascun componente del raggruppamento temporaneo di imprese. La registrazione dell'impresa alimentare, invece, attesta direttamente l'attività professionale e la conformità alla normativa alimentare. Pertanto, nell'ambito di un raggruppamento temporaneo di imprese, la presentazione del certificato soltanto da parte del mandatario o soltanto del componente che effettuerà materialmente la produzione costituisce una violazione dei documenti di gara e delle disposizioni del Regolamento.  (Cfr.: decisione dell'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia n. 2024/UH.II-741)

3.6- Presentare un'offerta con un documento non conforme alla descrizione dell'attività contenuta nei documenti di gara
Negli appalti di servizi di ristorazione, l'oggetto dell'appalto non è sempre lo stesso. Ad esempio, in alcune gare è prevista la preparazione dei pasti nella cucina della stazione appaltante, in altre la produzione nella cucina dell'appaltatore e il successivo trasporto, in altre ancora lo svolgimento sia della produzione sia della distribuzione sia dei servizi successivi alla somministrazione; in alcune gare assumono rilievo elementi quali una cucina di riserva, il trasporto, un veicolo frigorifero o una relazione sulla capacità produttiva. Parimenti, la normativa sugli appalti prevede che, per quanto riguarda la relazione sulla capacità produttiva, la valutazione debba essere effettuata in modo diverso a seconda che la produzione avvenga nella cucina dell'appaltatore o in quella della stazione appaltante. (Cfr.: Comunicato generale sugli appalti pubblici, m. 73.) Per tale motivo, è importante stabilire a “quale cucina” o a “quale struttura” sia intestato il certificato di registrazione dell'impresa. Ad esempio, nel caso oggetto di una decisione del Consiglio per gli appalti pubblici, il Capitolato amministrativo prevedeva che il certificato di registrazione dell'impresa fosse rilasciato “per la cucina propria dell'offerente” e la decisione è stata adottata nell'ambito di tale disposizione. (Cfr.: decisione del Consiglio per gli appalti pubblici n. 2024/UH.II-741) Per contro, in alcune gare può essere prevista la presentazione, nella fase contrattuale, della documentazione relativa a una cucina di riserva o a una struttura in locazione. In un altro caso oggetto di una decisione del Consiglio, la stazione appaltante aveva richiesto i documenti relativi alla cucina destinata alla produzione dei pasti in situazioni straordinarie e i certificati TSE di idoneità del servizio; tale disposizione è stata esaminata separatamente sotto il profilo delle regole in materia di concorrenza e requisiti di qualificazione. (Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici n. 2019/UH.I-1400) 

Uno dei concetti che più frequentemente genera equivoci nella prassi è la registrazione come “impresa di ristorazione collettiva” riportata nel documento. Alcune imprese ritengono di poter partecipare a qualsiasi gara per servizi di ristorazione poiché tale dicitura comprende l'attività relativa ai “pasti”. Tuttavia, una decisione di riferimento del Consiglio ha chiarito che l'attività delle mense di enti ricompresa nella categoria “imprese di ristorazione collettiva” non equivale alla produzione di pasti pronti o pasti a menu fisso. (Cfr.: decisione del Consiglio per gli appalti pubblici n. 2024/UH.II-741)

3.7. Dichiarazione incompleta o errata delle informazioni relative ai documenti nelle gare elettroniche
Nelle gare elettroniche, il certificato di registrazione dell'impresa viene spesso verificato non come documento fisico, bensì sulla base del nome, della data, del numero, della data di validità e delle informazioni sull'ente emittente dichiarati elettronicamente. Nel caso oggetto di una decisione del Consiglio per gli appalti pubblici, è stato rilevato che l'offerente aveva presentato una dichiarazione recante “Certificato di registrazione dell'impresa, Direzione distrettuale dell'agricoltura e delle foreste del Governatorato distrettuale di Yenişehir” e che nella tabella delle informazioni sui requisiti figuravano anche la data, il numero del documento e la data di validità. Tuttavia, dalla consultazione del GGBS effettuata dalla stazione appaltante è emerso che l'impresa non rientrava nell'ambito della registrazione ed è stata esclusa dalla valutazione. (Cfr.: decisione del Consiglio per gli appalti pubblici n. 2024/UH.II-929)
Questa situazione dimostra che non è sufficiente compilare formalmente una riga nel sistema di dichiarazione. L'indicazione errata del numero del documento, l'utilizzo del vecchio numero del documento, l'inserimento dei dati relativi a un documento non attivo, l'omessa compilazione della riga relativa all'oggetto dell'attività o la comunicazione di informazioni fuorvianti sulla data di validità comportano l'esclusione dell'offerta dalla valutazione.

4-Conclusioni
Nelle gare per l'acquisizione di servizi di ristorazione, le controversie derivanti dal certificato di registrazione dell'impresa sono dovute, nella maggior parte dei casi, non alla totale omissione del documento, bensì alla dichiarazione di un documento avente un oggetto dell'attività errato, non attivo, non aggiornato, riferito a un altro indirizzo o a un'altra impresa oppure privo di un collegamento dimostrabile con il requisito relativo alla cucina/struttura previsto dai documenti di gara. L'errore più rilevante consiste nel considerare il documento soltanto come “un atto da inserire nel fascicolo di gara”. 

Per tale motivo, la strategia più importante per la preparazione delle offerte da parte delle imprese di ristorazione deve consistere nell'attenta lettura del Capitolato amministrativo. Successivamente, è importante individuare l'oggetto dell'attività del documento richiesto nella gara e verificare nel GGBS lo stato attivo, l'indirizzo, la denominazione e il codice di attività del certificato di registrazione dell'impresa. In seguito, qualora vi sia un raggruppamento temporaneo di imprese, l'obbligo documentale di ciascun partecipante deve essere valutato separatamente; se l'oggetto dell'attività riportato sul documento è espresso in termini generali, come “impresa di ristorazione collettiva”, occorre esaminare se esso ricomprenda la produzione di pasti pronti/a menu fisso.  
In conclusione, quando i certificati di registrazione dell'impresa sono valutati congiuntamente all'effettiva capacità produttiva, alla conformità alla normativa alimentare, all'indirizzo dell'impresa e all'oggetto dell'attività, risulta evidente che essi costituiscono documenti essenziali relativi ai requisiti di qualificazione. 

Avv. Işıl KILIÇ EROL

Esperta in contratti di appalto pubblico

Bibliografia:

1. Legge n. 4734 sugli appalti pubblici. 
2. Legge n. 5996 sui servizi veterinari, sulla salute delle piante, sugli alimenti e sui mangimi. 
3. Regolamento di attuazione relativo alle gare per l'acquisizione di servizi.
4. Legge e Regolamento sulle procedure di registrazione e approvazione delle imprese alimentari. 
5. Comunicato generale sugli appalti pubblici. 
6. Ministero dell'Agricoltura e delle Foreste, pagina informativa “Registrazione e approvazione”. 
7. Decisioni del Consiglio per gli appalti pubblici nn. 2014/UH.III-3560, 2014/UH.II-4135, 2015/UH.I-2470, 2019/UH.I-1400, 2024/UH.II-741, 2024/UH.II-929.
8.  İletisim