Due insidie importanti negli appalti di servizi di ristorazione: relazione sulla capacità produttiva ed errore nell’accettazione parziale (esame di due decisioni della KİK)

1. Sintesi
Negli appalti di servizi di ristorazione, oltre al prezzo dell’offerta, sono determinanti anche i documenti di qualificazione contenuti nei documenti di gara, la relazione sulla capacità produttiva, la cucina di riserva, la revisione prezzi e le disposizioni in materia di verifica e accettazione. Il presente studio illustra come le imprese operanti nel settore dei servizi di ristorazione debbano esaminare i documenti di gara sotto il profilo tecnico e giuridico, in particolare attraverso due decisioni dell’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia.

Nel Dizionario delle gare di Kılıç, l’“appalto di servizi di ristorazione” è definito come un appalto di servizi avente a oggetto l’esecuzione, da parte dell’appaltatore, delle attività relative alla preparazione, alla cottura, alla distribuzione o al servizio dei pasti, allo scopo di soddisfare il fabbisogno alimentare del personale, degli studenti, dei pazienti o di altre persone che usufruiscono del servizio delle amministrazioni pubbliche. (Cfr.: Yemek hizmet alimi)

2. Oggetto delle decisioni del Consiglio per gli appalti pubblici
Il testo esaminato verte, in entrambe le distinte decisioni del Consiglio per gli appalti pubblici, sulla questione se le disposizioni predisposte dalle stazioni appaltanti nei documenti di gara incidano sulla concorrenza e sulla possibilità di preparare correttamente le offerte: 

• La prima controversia riguarda la richiesta, per la cucina di riserva, della sola relazione sulla capacità produttiva rilasciata dalla Camera di commercio (Cfr.: decisione KİK del 04.03.2026, n. 2026/UH.II-739),
• La seconda controversia riguarda invece l’introduzione di un’accettazione mensile/accettazione parziale per un servizio di ristorazione continuativo. (Cfr.: decisione KİK del 04.03.2026, n. 2026/UH.II-727)

Nel Dizionario delle gare di Kılıç, la relazione sulla capacità produttiva è descritta come un documento che attesta la capacità produttiva ed è valido per un determinato periodo dalla data della sua approvazione. Negli appalti di ristorazione, tale documento assume particolare importanza in relazione alla capacità effettiva della cucina dell’appaltatore, della cucina di riserva o dell’impianto di produzione. (Cfr.: Kapasite raporu)

Nel Dizionario delle gare di Kılıç, il “divieto di accettazione parziale nei servizi che richiedono continuità” è illustrato come il principio secondo cui non può essere effettuata un’accettazione parziale nei servizi che consistono nella ripetizione della medesima prestazione, quali ristorazione, pulizia, sicurezza e trasporto del personale. (Cfr.: Sureklilik gerektiren hizmetlerde kismi kabul yasagi)

2.1. Controversia relativa alla cucina di riserva e alla relazione sulla capacità produttiva
Nella prima decisione è stato richiesto di stipulare un contratto di locazione autenticato da un notaio con un impianto di riserva per la produzione dei pasti, al fine di evitare interruzioni del servizio in circostanze straordinarie, quali terremoti, incendi, alluvioni o importanti lavori di ristrutturazione, che potrebbero impedire la produzione nella cucina della stazione appaltante. Tuttavia, per tale impianto è stato previsto il requisito di una “capacità giornaliera di produzione di almeno 4.500 porzioni di pasti, attestata dalla Camera di commercio”.

La prima controversia è sorta dalla limitazione della relazione sulla capacità produttiva al solo documento rilasciato dalla Camera di commercio. Ai sensi dell’articolo 73.4 del Comunicato generale sugli appalti pubblici, la relazione sulla capacità produttiva può essere redatta, conformemente alla relativa normativa, dalla camera di commercio e/o dell’industria oppure dalla camera degli artigiani e dei commercianti presso cui il candidato o l’offerente è iscritto. Pertanto, la sola espressione Camera di commercio può avere l’effetto di limitare la partecipazione delle imprese in possesso di una valida relazione sulla capacità produttiva rilasciata dalla camera degli artigiani e dei commercianti.

Parimenti, nell’analisi pubblicata da Kılıç Hukuk relativa agli appalti di servizi di ristorazione e al certificato di registrazione dell’attività, si sottolinea che, negli appalti di ristorazione, devono essere valutati congiuntamente il luogo in cui sarà effettuata la produzione, la cucina di riserva, la relazione sulla capacità produttiva e le registrazioni dell’impianto/dell’attività. (Cfr.: Yemek hizmet alimlarinda isletme kayit belgesi ve firmalarin yaptigi en onemli hatalar)

Il Consiglio per gli appalti pubblici non ha ritenuto conforme alla normativa la richiesta, per la relazione sulla capacità produttiva della cucina di riserva, del solo documento rilasciato dalla Camera di commercio. Infatti, in base alla natura dell’offerente, la relazione sulla capacità produttiva può essere redatta, oltre che dalla camera di commercio e/o dell’industria, anche dalla camera degli artigiani e dei commercianti. Per questo motivo, la disposizione restrittiva contenuta nei documenti è stata ritenuta tale da poter impedire la partecipazione alla gara di alcune imprese in possesso di una valida relazione sulla capacità produttiva.

Il Consiglio ha concluso che tale irregolarità non poteva essere eliminata mediante un provvedimento correttivo e ha disposto l’annullamento della gara. L’aspetto più importante di questa decisione per le imprese consiste nella presentazione dei necessari ricorsi qualora la disposizione adottata incida sulla concorrenza. 

2.2. Controversia relativa all’accettazione parziale in un servizio di ristorazione continuativo
Nella seconda decisione, l’articolo 20 dello Schema di contratto relativo alla gara per il servizio di ristorazione indetta dalla stazione appaltante conteneva disposizioni equivalenti a un’accettazione mensile/accettazione parziale. Il ricorrente ha sostenuto che il servizio di ristorazione aveva carattere continuativo e che, pertanto, la disposizione sull’accettazione parziale era contraria alla normativa.

La normativa in materia di appalti, pur consentendo l’accettazione parziale delle parti completate e idonee a un utilizzo autonomo, prevede inoltre che non possa essere effettuata un’accettazione parziale nei servizi che richiedono continuità, quali ristorazione, pulizia, sicurezza e trasporto del personale. Pertanto, lo stato di avanzamento (SAL) mensile o la verifica e il controllo mensili sono stati confusi con l’accettazione parziale. (Cfr.: Condizioni generali per i lavori relativi ai servizi, m. 45) 

Anche nell’articolo di Kılıç Hukuk intitolato “È possibile effettuare un’accettazione parziale negli appalti di servizi?” si precisa che nei servizi che richiedono continuità non può essere effettuata un’accettazione parziale e che disposizioni di questo tipo possono essere oggetto di contestazione nella fase relativa ai documenti di gara. (Cfr.: Hizmet alimlarinda kismi kabul yapilabilir mi)

Nel video di ihale.tv intitolato “Come devono essere predisposti i documenti di gara negli appalti di servizi di ristorazione?”, si afferma che le società partecipanti alla gara devono esaminare dettagliatamente il bando e i documenti di gara, poiché, in caso contrario, potrebbero sorgere problemi durante la procedura di gara o nella fase contrattuale. (Cfr.: ihale.tv)

Nella propria decisione, il Consiglio ha riconosciuto che il servizio di ristorazione è, per sua natura, continuativo e che per tali prestazioni non può essere effettuata un’accettazione parziale. La disposizione dello Schema di contratto che prevedeva un’accettazione mensile è stata qualificata come una disposizione sull’accettazione parziale, da non confondere con i concetti di stato di avanzamento (SAL) e di verifica e controllo.

Parimenti, nel video di ihale.tv intitolato “La normativa sugli appalti di servizi di ristorazione deve essere migliorata!”, si precisa che gli annullamenti non necessari delle gare e i problemi contrattuali negli appalti di servizi di ristorazione producono conseguenze importanti nella prassi. (Cfr.: ihale.tv)

3. Che cosa devono fare le imprese che intendono partecipare alla gara alla luce della decisione del Consiglio?
Le imprese che intendono partecipare agli appalti di servizi di ristorazione devono esaminare i documenti non soltanto per formulare il prezzo, ma anche per individuare tempestivamente le disposizioni contrarie alla legge. 

Per quanto riguarda la relazione sulla capacità produttiva, le imprese devono esaminare dettagliatamente i seguenti aspetti:

• Se nei documenti è richiesta una relazione sulla capacità produttiva, occorre anzitutto stabilire se tale requisito costituisca un criterio di qualificazione oppure un obbligo relativo all’esecuzione del contratto.

• Occorre essere consapevoli che la richiesta della sola “Camera di commercio”, con la conseguente esclusione delle equivalenti relazioni sulla capacità produttiva ottenibili dalla camera degli artigiani e dei commercianti, limita la concorrenza.

• Qualora la produzione sia effettuata nella cucina dell’appaltatore, occorre verificare che la capacità giornaliera soddisfi il fabbisogno giornaliero di pasti della stazione appaltante; qualora la produzione sia effettuata nella cucina della stazione appaltante, occorre verificare che non sia superato il limite della metà del fabbisogno giornaliero.

• Anche se la disposizione relativa alla cucina di riserva è stata introdotta in ragione di circostanze straordinarie, occorre verificare se siano stati stabiliti criteri di qualificazione tali da limitare la partecipazione. (Cfr.: Comunicato generale sugli appalti pubblici m.73.1 )

Per quanto riguarda le disposizioni sull’accettazione parziale, le imprese devono esaminare dettagliatamente i seguenti aspetti:

• Le disposizioni dello Schema di contratto relative all’accettazione devono essere esaminate prima della presentazione dell’offerta.

• I concetti di stato di avanzamento (SAL) mensile, controllo mensile e verifica mensile devono essere distinti dal concetto di accettazione parziale.

• Poiché il servizio di ristorazione ha carattere continuativo, occorre essere consapevoli che il criterio della parte indipendente completata e idonea a un utilizzo autonomo, nella maggior parte dei casi, non è applicabile a tali servizi.

• Qualora sia prevista un’accettazione parziale, occorre verificarne la conformità all’articolo m.45 delle Condizioni generali per i lavori relativi ai servizi.

Per le disposizioni individuate come contrarie alla normativa devono essere presentati un reclamo alla stazione appaltante e un ricorso alla KİK: 

Qualora si intenda presentare un ricorso relativo a una gara, come illustrato nella voce “ricorso all’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia” del Dizionario delle gare di Kılıç, è possibile adire l’Autorità nei casi in cui la decisione adottata in seguito al reclamo alla stazione appaltante non sia ritenuta adeguata, la stazione appaltante non adotti una decisione entro il termine previsto oppure sia presentato un ricorso diretto contro la decisione di annullamento. (Cfr.: Kamu ihale kurumuna itirazen sikayet basvurusu)

Per quanto riguarda i termini di ricorso, la voce “termine per la presentazione del ricorso all’Autorità per gli appalti pubblici della Turchia” contenuta nel Dizionario delle gare di Kılıç e il video pratico di ihale.tv sul reclamo elettronico/ricorso elettronico costituiscono risorse utili alle imprese per comprendere le fasi tecniche del procedimento. 

(Cfr.: Kamu ihale kurumuna itirazen sikayet basvuru suresi); inoltre (Cfr.: ihale.tv )

4. Conclusioni e nostre valutazioni
Le due decisioni del Consiglio esaminate dimostrano che, negli appalti di servizi di ristorazione, non è sufficiente che le imprese si concentrino esclusivamente sulla concorrenza di prezzo. Nella prima decisione, la richiesta, per la cucina di riserva, della sola relazione sulla capacità produttiva rilasciata dalla Camera di commercio e, nella seconda decisione, l’introduzione di un’accettazione mensile/accettazione parziale per un servizio di ristorazione continuativo hanno determinato l’annullamento della gara.

La conclusione comune di tali decisioni è la seguente: negli appalti di servizi di ristorazione, la relazione sulla capacità produttiva, la cucina di riserva, il certificato di registrazione dell’attività, i coefficienti di revisione prezzi, le clausole penali e le disposizioni relative alla verifica, all’accettazione e all’accettazione parziale sono importanti quanto il prezzo dell’offerta. Parimenti, anche la più piccola espressione contenuta nei documenti può impedire ad alcune imprese di partecipare alla gara oppure causare controversie imprevedibili nella fase contrattuale.

Il seguente elenco di controllo potrà fungere da riferimento per le imprese di ristorazione, in particolare per quanto riguarda la relazione sulla capacità produttiva e le disposizioni sull’accettazione:

Tabella-1: Aspetti che le imprese di ristorazione devono controllare nei documenti in relazione alla relazione sulla capacità produttiva e alle disposizioni sull’accettazione 

Nel Dizionario delle gare Kılıç, il Sistema informativo per la sicurezza alimentare (GGBS) è descritto come il principale sistema elettronico di registrazione utilizzato, nelle gare per l'acquisto di servizi di ristorazione e prodotti alimentari, per verificare l'autenticità e la validità del documento alimentare presentato dall'offerente nonché la sua conformità all'oggetto della gara. (Cfr.: Gida guvenligi bilgi sistemi ggbs)

Qualora si intenda presentare un'istanza contro disposizioni dei documenti di gara ritenute illegittime, le imprese devono verificare i termini a decorrere dal momento in cui hanno acquisito i documenti, senza attendere l'esito della gara, e valutare dapprima il reclamo alla stazione appaltante e, ove necessario, il ricorso all'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia (KİK). Nell'istanza non ci si deve limitare ad affermare che “la disposizione è errata”; occorre indicare in modo concreto la clausola dei documenti di gara, la pertinente disposizione normativa, l'effetto sulla concorrenza, l'effetto sulla preparazione dell'offerta e la rettifica richiesta. In tale processo, l'acquisizione del parere di giuristi e consulenti in materia di gare competenti nei settori della normativa sugli appalti, delle specifiche tecniche, della normativa alimentare e dell'esecuzione dei contratti contribuirà a definire su basi giuridiche e tecniche più solide l'istanza e a ridurre gli errori relativi ai termini e alla procedura.

In tale ambito, anche il video di ihale.tv intitolato “Come si presentano un reclamo elettronico alla stazione appaltante e un ricorso elettronico all'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia?” offre una risorsa pratica sulle modalità di gestione delle istanze in formato elettronico. 

(Cfr.:ihale.tv)

Ruhi ARSLAN                                       

Esperto di amministrazione pubblica e consulente in materia di gare

Avv. Işıl KILIÇ EROL                                                             

Esperta di contratti di appalto pubblico

Fonti:

1. Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici della Turchia del 04.03.2026, n. 2026/UH.II-739.
2. Decisione del Consiglio per gli appalti pubblici della Turchia del 04.03.2026, n. 2026/UH.II-727.
3. Legge n. 4734 sugli appalti pubblici.
4. Legge n. 4735 sui contratti di appalto pubblico.
5. Regolamento di attuazione relativo alle gare per l'acquisizione di servizi.
6. Comunicato generale sugli appalti pubblici. 
7. Capitolato generale per i servizi. 
8. Dizionario delle gare Kılıç, “Acquisizione di servizi di ristorazione” 
9. Dizionario delle gare Kılıç, “Rapporto sulla capacità” 
10. Dizionario delle gare Kılıç, “Accettazione parziale” 
11. Dizionario delle gare Kılıç, “Divieto di accettazione parziale nei servizi che richiedono continuità” 
12. Dizionario delle gare Kılıç, “Sistema informativo per la sicurezza alimentare (GGBS)” 
13. Dizionario delle gare Kılıç, “Ricorso all'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia” 
14. Dizionario delle gare Kılıç, “Termine per il ricorso all'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia” 
15. Kılıç Hukuk, “È possibile procedere all'accettazione parziale nelle acquisizioni di servizi?” 
16. Kılıç Hukuk, “Certificato di registrazione dell'attività nelle acquisizioni di servizi di ristorazione e principali errori commessi dalle imprese” 
17. ihale.tv, “Come devono essere predisposti i documenti di gara per l'acquisizione di servizi di ristorazione?” 
18. ihale.tv, “La normativa sull'acquisizione di servizi di ristorazione deve essere migliorata!” 
19. ihale.tv, “Come si presentano un reclamo elettronico alla stazione appaltante e un ricorso elettronico all'Autorità per gli appalti pubblici della Turchia?”