Contrôle et importance du rapport de capacité dans les appels d’offres de services de restauration (examen d’une décision de la KİK)

1. Résumé
La présente analyse a été préparée afin d’évaluer de manière pratique, pour les entreprises de services de restauration participant aux appels d’offres, le processus au cours duquel l’exigence de rapport de capacité imposée par le pouvoir adjudicateur dans un appel d’offres de services de restauration a d’abord été rejetée par le Conseil, puis réexaminée à la suite d’une décision de justice et a finalement abouti à l’annulation de l’appel d’offres.
Dans les appels d’offres de services de restauration, le rapport de capacité est un document de capacité professionnelle et technique attestant les capacités de production du soumissionnaire. Toutefois, le pouvoir du pouvoir adjudicateur d’exiger un rapport de capacité n’est pas illimité. La réglementation des marchés publics a limité ce pouvoir. (Voir : Règlement d’application relatif aux appels d’offres de services, m.41. et Communiqué général sur les marchés publics, m.73.) 
La présente analyse vise à expliquer comment les entreprises de restauration doivent apprécier l’exigence relative au rapport de capacité dans les appels d’offres ainsi que les méthodes de contrôle. 

2. Objet des décisions de la KİK
Les décisions du Conseil portent sur la conformité à la réglementation de l’exigence d’un « rapport de capacité d’au moins 10.000 unités/jour », prévue à l’article 7.5.2 du cahier des clauses administratives de l’appel d’offres relatif au marché intitulé « Acquisition d’un service de 1.400.000 repas à 4 plats, denrées comprises, entre le 01/07/2024 et le 30/06/2025 ». Le litige juridique porte essentiellement sur la question de savoir si le pouvoir adjudicateur peut exiger un rapport de capacité supérieur à ses besoins alimentaires journaliers lorsque la production des repas doit être effectuée dans la cuisine du titulaire du marché. 

Selon la réglementation des marchés publics, dans les acquisitions de services de restauration pour lesquelles la production est effectuée dans la cuisine du titulaire du marché, la quantité de production journalière indiquée dans le rapport de capacité est fixée de manière à ne pas dépasser les besoins alimentaires journaliers du pouvoir adjudicateur. (Voir : Communiqué général sur les marchés publics, m.73.1) 

Dans le Dictionnaire des appels d’offres de Kılıç, le « rapport de capacité » est défini comme un document indiquant la capacité de production et valable pendant une durée déterminée à compter de sa date d’approbation ; le dictionnaire présente également la notion d’acquisition de services de restauration. Par conséquent, dans les appels d’offres de restauration, le rapport de capacité n’est pas seulement un document formel, mais un critère de capacité technique lié à la capacité de production effective du marché. (Voir : https://www.kilichukuk.org/Sozluk/kapasite-raporu ; voir également : Yemek hizmet alimi) 

Les analyses de Kılıç Hukuk relatives au document d’enregistrement de l’exploitation et aux erreurs affectant le dossier dans les acquisitions de services de restauration indiquent également que celles-ci sont des appels d’offres de nature complexe comportant des dimensions liées à la sécurité alimentaire, à l’hygiène, à la traçabilité, à la capacité de production et au contrôle administratif ; elles précisent que, pour certains marchés, des éléments tels qu’une cuisine de secours, le transport, un véhicule frigorifique et un rapport de capacité occupent une place importante. Cette approche montre également que l’exigence relative au rapport de capacité doit être interprétée conjointement avec l’organisation réelle de la production du marché concerné. (Voir : Yemek hizmet alimlarinda isletme kayit belgesi ve firmalarin yaptigi en onemli hatalar) 

3. Évolution du litige concret
Dans le dossier de consultation, la quantité du marché est fixée à 1.400.000 unités. Les spécifications techniques indiquent que les repas seront produits dans la cuisine du titulaire du marché, qu’ils seront transportés par les moyens de celui-ci vers les réfectoires du campus et que le service de restauration sera fourni 5 jours ouvrables par semaine. Bien que la durée du marché indiquée dans le projet de contrat soit de 365 jours, le Conseil a retenu une durée effective de service de 250 jours, après déduction des week-ends ainsi que des jours fériés officiels et religieux. En conséquence, comme le montre le Tableau-1, les besoins alimentaires journaliers réels du pouvoir adjudicateur ont été calculés comme suit : 1.400.000 / 250 = 5.600 repas/jour.

Tableau-1 : calcul des jours/repas

Dans son recours à la KİK, l’entreprise requérante a soutenu, en substance, que l’exigence du pouvoir adjudicateur relative à un rapport de capacité de 10.000 repas/jour dépassait les besoins journaliers. Lors du premier examen du Conseil, la demande a été rejetée ; toutefois, le 23e tribunal administratif d’Ankara a annulé la décision du Conseil en soulignant que la conformité du rapport de capacité aux besoins alimentaires journaliers devait faire l’objet d’une appréciation concrète tenant compte de toutes les données figurant dans les spécifications techniques. Le Conseil a alors, par sa seconde décision 2024/MK-107, retiré sa décision antérieure et réexaminé la demande conformément aux motifs retenus par le tribunal.

Ce processus montre l’importance, dans les appels d’offres de services de restauration, des recours portant sur le dossier de consultation. Les soumissionnaires peuvent faire valoir dans les délais que l’exigence de capacité figurant dans le dossier restreint la concurrence, même s’ils n’ont pas présenté d’offre dans le cadre de l’appel d’offres. À cette fin, les formations d’ihale.tv consacrées aux réclamations et aux recours à la KİK traitent notamment de la qualité pour agir, des délais, des exigences de forme et des voies de recours administratives. (Voir : ihale.tv) 

4. Quel a été le sens de la décision finale du Conseil des marchés publics ?
Lors du réexamen effectué à la suite de la décision de justice, le Conseil des marchés publics a formulé les constatations suivantes :

• La production des repas sera effectuée dans la cuisine du titulaire du marché.
• Selon les spécifications techniques, le service sera fourni 5 jours ouvrables par semaine.
• Bien que la durée du marché soit de 365 jours, la durée effective du service est de 250 jours après déduction des week-ends et des jours fériés.
• La quantité totale de repas est de 1.400.000 unités.
• Les besoins alimentaires journaliers sont de 5.600 repas/jour.
• Le rapport de capacité de 10.000 repas/jour exigé par le pouvoir adjudicateur dépasse les besoins journaliers.

Le Conseil a conclu que l’exigence d’un rapport de capacité de 10.000 repas/jour prévue dans le cahier des clauses administratives était contraire à la réglementation des marchés publics. (Voir : Communiqué général sur les marchés publics, m. 73.1) Il a été considéré que cette irrégularité ne pouvait pas être corrigée par une mesure corrective et l’annulation de l’appel d’offres a été prononcée. (Voir : décision du Conseil des marchés publics du 20.11.2024, numéro 2024/UH.II-1459)

Le Conseil a également constaté le bien-fondé de l’allégation de la requérante et décidé que les frais de recours de 118.286,00 TL devaient être remboursés à condition qu’une demande écrite soit présentée à l’Autorité des marchés publics de Turquie dans les trente jours suivant la notification de la décision du Conseil. À cet égard, la décision montre non seulement comment calculer le rapport de capacité, mais aussi qu’il convient d’assurer le suivi du remboursement des frais de recours lorsque la demande est fondée.

Dans l’analyse d’une décision du Conseil d’État publiée par Kılıç Hukuk, il est indiqué que le rapport de capacité relatif à une cuisine de secours et certains documents non standard exigés au stade de la conclusion du contrat peuvent faire l’objet d’un contrôle au regard du principe de concurrence. Cette analyse confirme que les documents tels que le rapport de capacité, qu’ils soient exigés au stade de l’offre ou au stade de la conclusion du contrat, doivent être examinés au regard de la concurrence et de la proportionnalité. (Voir : Danistay karari sozlesme asamasinda talep edilen belgeler rekabet ilkesine uygun olmak zorundadir) 

5. Quelles mesures les entreprises doivent-elles prendre au regard de la décision du Conseil ?
Les entreprises qui participeront à des appels d’offres de services de restauration doivent contrôler l’exigence relative au rapport de capacité, tant sur le plan technique que juridique, dès le début du processus de préparation de l’offre. Les mesures ci-dessous présentent les conséquences pratiques de la décision pour les entreprises :

5.1. Déterminez le lieu de production
Le premier contrôle porte sur le lieu de production des repas. Si la production est effectuée dans la cuisine du titulaire du marché, le rapport de capacité journalière ne peut pas dépasser les besoins journaliers du pouvoir adjudicateur. Comme le montre le Tableau-2, si la production est effectuée dans la propre cuisine du pouvoir adjudicateur, le rapport de capacité ne peut alors pas dépasser la moitié des besoins journaliers.

Tableau-2 : contrôle du rapport de capacité

5.2. Additionnez intégralement la quantité totale de repas
Pour calculer le rapport de capacité, la quantité de repas ordinaires ne suffit pas à elle seule. Par conséquent, tous les postes tels que les repas sans gluten, végétariens, végans ou diététiques, les petits-déjeuners, les collations et autres prestations similaires doivent être inclus dans les besoins totaux. De même, une addition incomplète rend directement erroné le calcul du rapport de capacité.

5.3. Retenez les jours effectifs de service plutôt que les jours calendaires
La durée du marché peut être de 365 jours. Toutefois, si les spécifications techniques indiquent que le service sera fourni 5 jours ouvrables par semaine, les week-ends et les jours fériés doivent être déduits du calcul. Dans la décision examinée, cette distinction a été opérée et 250 jours effectifs de service ont été retenus au lieu de 365 jours.

5.4. Appliquez la formule du rapport de capacité avant de soumettre l’offre
Après avoir téléchargé le dossier, les entreprises de restauration doivent utiliser la formule Besoins alimentaires journaliers = Quantité totale de repas / Jours effectifs de service . Les besoins journaliers obtenus au moyen de cette formule constituent la limite maximale applicable au rapport de capacité. Si la capacité exigée par le pouvoir adjudicateur dépasse cette limite, la possibilité d’un recours portant sur le dossier doit être examinée. Les entreprises de restauration doivent prendre les mesures nécessaires en établissant un tableau de contrôle similaire au Tableau-3. 

Tableau-3 : liste de contrôle des entreprises et mesures à prendre

5.5. Introduisez dans les délais le recours relatif au dossier de consultation
L’exigence d’un rapport de capacité constitue le plus souvent un critère de qualification figurant dans le dossier de consultation. Par conséquent, l’illégalité doit être invoquée au stade du dossier de consultation, sans attendre le résultat de l’appel d’offres. 

Sur la page des vidéos publiées sur ihale.tv, le contenu intitulé “Comment introduire une réclamation électronique auprès du pouvoir adjudicateur et un recours administratif préalable électronique auprès de l’Autorité des marchés publics de Turquie ?” présente les aspects pratiques de la procédure de recours. En outre, selon l’annonce publiée sur ihale.tv, pour les appels d’offres dont l’avis ou l’annonce est postérieur au 15 Nisan 2023, les réclamations et recours administratifs préalables doivent désormais, en principe, être introduits sur EKAP et au moyen d’une signature électronique. (Voir : https://www.ihale.tv/video ; Voir) 

6. Conclusion et notre appréciation
La décision du Conseil des marchés publics expose clairement la manière dont le calcul du rapport de capacité doit être effectué dans les appels d’offres de services de restauration. Bien que le rapport de capacité soit un document de qualification mesurant la capacité de production, il peut devenir une disposition illégale restreignant la concurrence lorsque le niveau exigé par le pouvoir adjudicateur est supérieur à ses besoins quotidiens réels.

Dans le cas examiné, la quantité totale de repas a été fixée à 1.400.000 unités, la durée effective du service à 250 jours et les besoins quotidiens réels ont été calculés à 5.600 repas/jour. Malgré cela, l’exigence d’un rapport de capacité de 10.000 repas/jour a été jugée contraire à la réglementation et l’appel d’offres a été annulé. Par conséquent, les entreprises doivent impérativement contrôler les dispositions établies par les pouvoirs adjudicateurs concernant le rapport de capacité au regard du lieu de production, de la quantité totale de repas, du nombre effectif de jours de service et du calcul des besoins quotidiens.

La saisine de l’Autorité des marchés publics de Turquie contre les actes administratifs illégaux est également importante pour assurer le contrôle en temps utile des dispositions du dossier de consultation qui restreignent la concurrence et pour prévenir les pertes de droits. Toutefois, pour que le recours soit effectif, le délai, la qualité pour agir, l’objet du recours, l’évaluation du dossier de consultation, la méthode de calcul et l’effet concret sur la concurrence doivent être présentés conjointement. Il serait donc approprié que les entreprises sollicitent l’avis de juristes maîtrisant la réglementation des marchés publics et de consultants en marchés publics, en particulier sur les questions qui, comme le rapport de capacité, nécessitent à la fois des calculs techniques et une connaissance de la réglementation.

Ruhi ARSLAN                                            

Spécialiste de l’administration publique et consultant en marchés publics

Av. Işıl KILIÇ EROL 

Spécialiste des contrats de marchés publics                                                

Sources :

1. Décision du Conseil des marchés publics du 27.06.2024 portant le numéro 2024/UH.II-820. 
2. Décision du Conseil des marchés publics du 23.10.2024 portant le numéro 2024/MK-107 (décision d’annuler et de réexaminer la décision antérieure du Conseil dans le cadre de l’exécution de la décision du 23e tribunal administratif d’Ankara).
3. Décision du Conseil des marchés publics du 20.11.2024 portant le numéro 2024/UH.II-1459 ; annulation de l’appel d’offres du pouvoir adjudicateur relatif à des services de restauration en raison de l’exigence d’un rapport de capacité de 10.000 repas/jour.
4. Loi n° 4734 sur les marchés publics.
5. Règlement d’application des appels d’offres de services. 
6. Communiqué général sur les marchés publics. 
7. Dictionnaire des marchés publics de Kılıç, “Rapport de capacité”, Kapasite raporu 
8. Dictionnaire des marchés publics de Kılıç, “Marché de services de restauration”, Yemek hizmet alimi 
9. Kılıç Hukuk, “Le certificat d’enregistrement de l’établissement dans les marchés de services de restauration et les principales erreurs commises par les entreprises”, Yemek hizmet alimlarinda isletme kayit belgesi ve firmalarin yaptigi en onemli hatalar 
10. Kılıç Hukuk, “Décision du Conseil d’État : les documents demandés au stade du contrat doivent respecter le principe de concurrence !”, 
11. ihale.tv, formation intitulée “Réclamation et recours administratif préalable”, ihale.tv 
12. ihale.tv, page “Vidéos” ; lien vers la vidéo intitulée “Comment introduire une réclamation électronique auprès du pouvoir adjudicateur et un recours administratif préalable électronique auprès de l’Autorité des marchés publics de Turquie ?”, ihale.tv 
13. ihale.tv, “À la suite de la modification de la réglementation sur les marchés publics, l’introduction des réclamations et des recours administratifs préalables sur EKAP est devenue obligatoire”, ihale.tv