Document d’enregistrement de l’établissement dans les marchés de services de restauration et principales erreurs commises par les entreprises

Résumé
Dans les appels d’offres de services de restauration avec ou sans fourniture de denrées, le document d’enregistrement de l’établissement n’est pas seulement un document formel de capacité ; il constitue l’un des principaux documents permettant de déterminer si le soumissionnaire est apte à exercer, conformément à la réglementation alimentaire applicable, l’activité de production, de préparation, de distribution ou de service des repas faisant l’objet du marché. Toutefois, l’examen des décisions de l’Autorité des marchés publics de Turquie (KİK) montre que la principale erreur des entreprises consiste à considérer la seule existence du document comme suffisante, sans vérifier séparément son statut actif, son domaine d’activité, l’adresse de l’établissement, son titulaire, le lien avec la cuisine/l’installation et sa conformité avec la définition de l’activité figurant dans le dossier de consultation. En particulier, le fait que des codes d’activité tels que « établissements de restauration collective », « entrepôt, vente de denrées alimentaires et activité de vente au détail », « établissements exerçant une activité de production alimentaire » et « production de plats préparés/repas en plateau » produisent des conséquences juridiques différentes selon l’objet du marché peut conduire à l’exclusion des offres des entreprises.

1-Introduction
Les marchés de services de restauration des organismes publics sont exécutés dans des domaines directement liés à la santé humaine, tels que les hôpitaux, les maisons de retraite, les établissements pénitentiaires, les écoles, les organismes de services sociaux et les services municipaux. Pour cette raison, les appels d’offres de services de restauration constituent, plutôt qu’une simple acquisition de services, un domaine complexe comportant des dimensions relatives à la sécurité alimentaire, à l’hygiène, à la traçabilité, à la capacité de production et au contrôle administratif. (Voir : Yemek hizmet alimi ) Or, la réglementation tient les exploitants du secteur alimentaire responsables, à toutes les étapes de leur domaine d’activité, de la conformité à la réglementation et de la mise à jour des enregistrements ; elle impose aux établissements alimentaires soumis à agrément ou à enregistrement d’obtenir un agrément ou de faire enregistrer leur établissement selon la procédure définie par le ministère de l’Agriculture et des Forêts. (Voir : loi n° 5996 relative aux services vétérinaires, à la santé des végétaux, aux denrées alimentaires et aux aliments pour animaux)

Bien que l’expression « document d’autorisation de production alimentaire » continue d’être employée dans la terminologie des marchés publics en tant que terme historique, depuis le passage au système d’enregistrement/d’agrément des établissements alimentaires prévu par la loi n° 5996, le document de référence utilisé en pratique est, dans la plupart des cas, le « document d’enregistrement de l’établissement ». En effet, les décisions de l’Autorité ont reconnu que le document d’enregistrement de l’établissement avait remplacé les anciens « documents d’autorisation de production alimentaire ». (Voir : İsletme kayit belgesi gida uretim izni belgesi  ) 

2- Réglementation relative au document d’enregistrement de l’établissement et aux marchés de services de restauration 
Le document d’enregistrement de l’établissement est le document administratif attestant que les établissements exerçant une activité alimentaire dans le cadre de la loi n° 5996 et relevant du régime de l’enregistrement, et non de l’agrément, ont fait enregistrer leurs activités auprès du ministère de l’Agriculture et des Forêts. L’article 30 de la loi n° 5996 prévoit que les établissements du secteur alimentaire et des aliments pour animaux soumis à agrément ou à enregistrement sont déterminés par le ministère ; que les établissements soumis à agrément doivent obtenir celui-ci avant de commencer leur activité et que les établissements soumis à enregistrement sont tenus de faire enregistrer leur établissement auprès du ministère. Dans le cadre de l’application de la loi et du règlement relatif aux procédures d’enregistrement et d’agrément des établissements alimentaires, l’« établissement alimentaire » désigne un établissement exerçant une activité à un stade quelconque de la production, de la transformation, du stockage, de la distribution, du transport, de la vente ou du service des denrées alimentaires. Le « document d’enregistrement de l’établissement » désigne quant à lui le document délivré par l’autorité compétente à l’établissement relevant du régime de l’enregistrement qui a fourni les informations et documents demandés.

Le document d’enregistrement de l’établissement est le document permettant d’intégrer l’établissement alimentaire au « système de sécurité alimentaire et de contrôle officiel ». Toutefois, il ne remplace pas à lui seul la licence d’ouverture d’un lieu de travail, la licence municipale ou d’autres autorisations particulières. Selon la loi n° 5996, l’exploitant du secteur alimentaire est tenu de satisfaire, à chaque étape de son activité, aux conditions prévues par la loi, de tenir ses enregistrements à jour et de les présenter au ministère sur demande. Le ministère procède également aux contrôles officiels à toutes les étapes de la production, de la transformation et de la distribution, et tient les registres relatifs aux établissements alimentaires. Par conséquent, ce document n’est pas une simple pièce attestant qu’un « formulaire de demande a été reçu » ; il signifie que l’établissement a satisfait au système de contrôle du ministère au regard de son domaine d’activité, de son adresse, de sa dénomination commerciale et des informations relatives à l’exploitant responsable.

Dans la pratique, le champ d’application du document d’enregistrement de l’établissement est classé, selon le type d’activité de l’établissement, entre les établissements exerçant une activité de production alimentaire, les établissements exerçant des activités d’entreposage, de vente de denrées alimentaires et d’autres activités de vente au détail, les établissements de restauration collective, les établissements relevant d’activités locales, marginales et limitées, les établissements exerçant leurs activités conformément à des dispositions dérogatoires et, en outre, les établissements produisant spécifiquement du pain, des variétés de pain et du pain pita nature. (Voir : application de l’annexe 14 du règlement relatif aux procédures d’enregistrement et d’agrément des établissements alimentaires)  En revanche, certains établissements traitant des denrées alimentaires d’origine animale, tels que les abattoirs, les ateliers de découpe, les établissements de transformation du lait, les centres d’emballage des œufs, les établissements de transformation des produits de la pêche et les établissements de production de gélatine et de collagène, relèvent en principe du régime de l’« agrément » ; la page du ministère présente également séparément les établissements soumis à agrément et explique que le régime de l’enregistrement couvre les établissements ne relevant pas de l’agrément. (Voir :tarimorman.gov.tr )

L’article 38 du règlement d’application relatif aux appels d’offres de services précise que les certificats d’immatriculation, autorisations, licences et documents similaires dont l’obtention est obligatoire pour l’exécution du marché et qui font l’objet de dispositions particulières dans la réglementation applicable peuvent être exigés des candidats ou des soumissionnaires ; ces documents doivent être prévus dans l’avis de marché et dans le cahier des clauses administratives. La même disposition impose, dans les groupements d’entreprises, que chacun des membres présente séparément ce type de documents. 

L’article 75.3 du Communiqué général sur les marchés publics précise quant à lui que, dans les appels d’offres de services de restauration avec ou sans fourniture de denrées, il suffit de demander aux candidats et aux soumissionnaires le seul document d’autorisation de production alimentaire parmi les certificats d’immatriculation, autorisations, licences et documents similaires dont l’obtention est obligatoire en vertu de la réglementation applicable ; il convient de ne pas prévoir la présentation de documents tels que la licence d’établissement insalubre, le permis de travail, le certificat d’enregistrement alimentaire ou le rapport de contrôle et d’inspection.  

3- Principales erreurs commises par les entreprises concernant les documents d’enregistrement de l’établissement dans les appels d’offres
Dans les appels d’offres de services de restauration, les erreurs importantes commises par les entreprises concernant les documents d’enregistrement de l’établissement entraînent leur exclusion du marché. Il s’agit d’un problème important qui doit être apprécié bien au-delà de la simple « exclusion d’un appel d’offres en raison d’un document ». En effet, toute entreprise structurée doit assumer la responsabilité du document qu’elle présente dans le cadre de l’appel d’offres. Si une entreprise est exclue en raison de simples erreurs documentaires, cela signifie qu’une erreur résultant d’un manque d’information a été commise. Dans cette partie, nous énumérerons les principales erreurs commises par les entreprises concernant les documents d’enregistrement de l’établissement dans les marchés de services de restauration et en expliquerons les causes. 

3.1- Confusion entre le document d’enregistrement de l’établissement et le document d’autorisation de production alimentaire
Les entreprises souhaitant participer aux appels d’offres de services de restauration confondent généralement l’ancien régime documentaire avec le nouveau. Or, il convient de savoir que, dans le cadre des procédures de marché, les « documents d’autorisation de production alimentaire » relevant de la loi n° 5179 ont été supprimés par la loi n° 5996 et par le règlement relatif aux procédures d’enregistrement et d’agrément des établissements alimentaires, et que ce document a été remplacé par le « document d’enregistrement de l’établissement ». (Voir : décision de l’Autorité des marchés publics de Turquie (KİK) n° 2014/UH.III-3560) De même, une autre décision de l’Autorité a estimé que le « document d’enregistrement de l’établissement » était désormais délivré à la place du « document d’autorisation de production alimentaire » et que, si les informations figurant dans le document n’avaient pas changé et qu’aucune demande relative à la cessation de l’activité n’avait été déposée, le document d’enregistrement de l’établissement demeurait valable. (Voir : décision de l’Autorité des marchés publics de Turquie (KİK) n° 2015/UH.I-2470)

À cet égard, l’erreur des entreprises consiste à supposer que, si le dossier de consultation mentionne le « document d’autorisation de production alimentaire », l’ancien type de document sera nécessairement exigé ou que celui-ci demeure le seul document valable. Or, dans la pratique actuelle, l’élément important est l’existence d’un enregistrement d’établissement valable et actif dans le système d’enregistrement/d’agrément du ministère de l’Agriculture et des Forêts compétent pour la production ou le service des repas faisant l’objet du marché. Par conséquent, les entreprises ne doivent pas se contenter de joindre une copie du document au dossier ; elles doivent procéder à une vérification préalable du numéro du document, du domaine d’activité, de l’adresse de l’établissement, du titulaire du document et du statut actif de l’enregistrement dans le Système d’information sur la sécurité alimentaire (GGBS). (Pour le Système d’information sur la sécurité alimentaire (GGBS), voir : Sozluk .)

3.2-Absence de vérification de la conformité du document avec l’activité de restauration faisant l’objet du marché
Une autre erreur critique dans les marchés de services de restauration consiste à ne pas vérifier si le domaine d’activité indiqué dans le document d’enregistrement de l’établissement est conforme à l’objet du marché. En particulier, dans la classification des documents d’enregistrement de l’établissement, les mentions « plats préparés », « production de repas en plateau », « établissements exerçant une activité de production alimentaire », « établissements exerçant des activités d’entreposage, de vente de denrées alimentaires et d’autres activités de vente au détail » et « établissements de restauration collective » ne produisent pas les mêmes effets dans le cadre des appels d’offres de services de restauration. 

Dans une affaire ayant fait l’objet d’une décision de l’Autorité des marchés publics de Turquie (KİK), le cahier des clauses administratives prévoyait que le soumissionnaire devait présenter un document d’enregistrement de l’établissement établi au nom de sa propre cuisine et dont le domaine d’activité était « établissements exerçant des activités d’entreposage, de vente de denrées alimentaires et d’autres activités de vente au détail » ou « établissements exerçant une activité de production alimentaire (production de plats préparés/repas en plateau) ». L’Autorité a constaté que le domaine d’activité du document appartenant au soumissionnaire ayant déposé l’offre était celui des « établissements de restauration collective ». Conformément à l’avis officiel obtenu auprès du ministère, elle a considéré que cette mention désignait l’activité du réfectoire appartenant au pouvoir adjudicateur et qu’elle ne couvrait pas la production de plats préparés/repas en plateau ; elle en a conclu que l’offre devait être exclue de l’évaluation. (Voir : décision de l’Autorité des marchés publics de Turquie (KİK) n° 2024/UH.II-741)

Cette décision met également en évidence une situation très importante pour les entreprises dans la pratique. En effet, tout enregistrement relatif à la restauration ne confère pas une autorisation de production de repas. En d’autres termes, le fait qu’une entreprise dispose d’un document l’enregistrant comme exploitant d’un réfectoire ne signifie pas qu’elle est autorisée à produire des plats préparés ou des repas en plateau destinés à l’extérieur et à fournir un service à un organisme public. Comme nous l’avons expliqué ci-dessus, la classification des établissements alimentaires du ministère de l’Agriculture et des Forêts répartit également les établissements soumis à enregistrement entre différentes catégories ; les établissements produisant des plats préparés et des repas en plateau constituent une catégorie d’activité distincte. 

3.3- Présentation, dans le cadre de l’appel d’offres, d’un document apparaissant comme inactif dans le Système d’information sur la sécurité alimentaire (GGBS) ou ne relevant pas du régime de l’enregistrement
Une autre erreur commise dans les marchés de services de restauration consiste à ne pas vérifier si le document déclaré dans le cadre de l’appel d’offres est actif dans le GGBS. Dans une situation similaire ayant fait l’objet d’une décision de l’Autorité, le soumissionnaire avait déclaré son document d’enregistrement de l’établissement ; toutefois, la consultation du GGBS avait montré que l’établissement ne relevait pas du régime de l’enregistrement. Des informations avaient en outre été demandées à la direction agricole de district ayant délivré le document afin de déterminer si celui-ci était actif à la date et à l’heure de l’appel d’offres. À la suite d’une réponse négative, le soumissionnaire avait été exclu de l’évaluation. (Voir : décision de l’Autorité des marchés publics de Turquie (KİK) n° 2024/UH.II-929) 

Dans ce type d’appels d’offres, la question est de savoir si le document déclaré par l’entreprise était juridiquement valable à la date de l’appel d’offres. Pour cette raison, l’entreprise doit impérativement vérifier son statut actif dans le GGBS avant la date de l’appel d’offres.  

3.4-Absence de régularisation, avant l’appel d’offres, des discordances relatives à la dénomination commerciale et à l’adresse de l’établissement de l’entreprise titulaire du document
Le document d’enregistrement de l’établissement ne constitue pas une capacité abstraite de la société ; il s’agit d’un enregistrement administratif valable pour une dénomination commerciale, une adresse d’établissement et un domaine d’activité déterminés. Selon les décisions de référence de l’Autorité, le document d’enregistrement de l’établissement est valable pour la dénomination commerciale, la personne physique ou morale, l’adresse de l’établissement et le domaine d’activité qui y sont indiqués. En cas de modification de l’une de ces informations, le document d’enregistrement perd sa validité et une demande de modification doit être déposée. 

Par conséquent, l’approche des entreprises selon laquelle « la société reste la même, peu importe que le document mentionne encore l’ancienne adresse » n’est pas acceptable au regard de la réglementation des marchés publics. Dans une décision de référence de l’Autorité, la dénomination sociale et l’adresse figurant sur le document d’enregistrement de l’établissement avaient été examinées séparément ; il avait été demandé au pouvoir adjudicateur ayant délivré le document si les adresses concernées appartenaient à la personne morale en question, si l’adresse de l’établissement correspondait à celle où les repas étaient produits et si le document était valable. La réponse du pouvoir adjudicateur ayant délivré le document et le rapport de contrôle officiel avaient été déterminants pour établir si l’établissement était actif à l’adresse indiquée et pour rendre la décision relative au marché. (Voir : décision de l’Autorité des marchés publics de Turquie (KİK) n° 2014/UH.II-4135)

3.5- Croire que la présentation du document par le seul mandataire du groupement d’entreprises est suffisante
Dans les appels d’offres de services, les certificats d’immatriculation, autorisations, licences et documents similaires obligatoires pour l’exécution du marché doivent être présentés séparément par chacun des membres du groupement d’entreprises. (Voir : règlement d’application relatif aux appels d’offres de services, m. 38.)   Dans une affaire ayant fait l’objet d’une décision de référence de l’Autorité, le cahier des clauses administratives prévoyait que le document d’enregistrement de l’établissement devait être présenté par tous les membres des groupements momentanés d’entreprises. Toutefois, certaines entreprises participant à l’appel d’offres, estimant que la logique du groupement d’entreprises s’appliquait également au « document d’enregistrement de l’établissement », avaient déposé une offre sans que chacun des membres du groupement présente séparément ce document. Or, l’enregistrement de l’établissement alimentaire atteste directement l’activité professionnelle et la conformité à la réglementation alimentaire. Pour cette raison, dans le cadre d’un groupement d’entreprises, la présentation du document par le seul mandataire ou par le seul membre qui assurera effectivement la production serait contraire au dossier de consultation et aux dispositions du règlement.  (Voir : décision de l’Autorité des marchés publics de Turquie (KİK) n° 2024/UH.II-741)

3.6- Présenter une offre avec un document contraire à la description de l’activité figurant dans le dossier de consultation
Dans les marchés de services de restauration, l’objet de la prestation n’est pas toujours le même. Örneğin; dans certains appels d’offres, les repas doivent être préparés dans la cuisine du pouvoir adjudicateur, tandis que dans d’autres, ils doivent être produits dans la propre cuisine du titulaire du marché puis transportés ; dans certains appels d’offres, la production, la distribution et les services postérieurs au service doivent tous être assurés ; dans d’autres, des éléments tels qu’une cuisine de secours, le transport, un véhicule frigorifique ou un rapport de capacité sont mis en avant. De même, la réglementation sur les marchés publics prévoit que, concernant le rapport de capacité, l’appréciation doit différer selon que la production est réalisée dans la cuisine du titulaire du marché ou dans celle du pouvoir adjudicateur. (Voir : Communiqué général sur les marchés publics, m. 73.) Il importe donc de déterminer au nom de “quelle cuisine” ou de “quel établissement” le certificat d’enregistrement de l’établissement a été délivré. Par exemple, dans l’affaire examinée dans une décision du Conseil des marchés publics, le cahier des clauses administratives prévoyait que le certificat d’enregistrement de l’établissement devait être délivré “au nom de la propre cuisine du soumissionnaire”, et la décision a été rendue dans le cadre de cette disposition. (Voir : décision n° 2024/UH.II-741 du Conseil des marchés publics) En revanche, certains appels d’offres peuvent prévoir la présentation, au stade du contrat, d’une cuisine de secours ou d’un établissement loué. Dans une autre affaire examinée dans une décision du Conseil, le pouvoir adjudicateur avait demandé les documents relatifs à la cuisine destinée à produire les repas dans des circonstances extraordinaires ainsi que les certificats TSE de qualification des services ; cette disposition a fait l’objet d’un examen distinct au regard des règles de concurrence et de capacité. (Décision n° 2019/UH.I-1400 du Conseil des marchés publics) 

L’une des notions donnant le plus souvent lieu à une erreur dans la pratique est la mention “établissement de consommation collective” figurant dans le document. Certaines entreprises considèrent que, puisque cette mention comprend une activité de “restauration”, elles peuvent participer à tout type de marché de services de restauration. Toutefois, une décision de référence du Conseil a établi que l’activité de restauration collective institutionnelle relevant de la rubrique “établissements de consommation collective” ne signifie pas la production de plats préparés ou de repas à menu fixe. (Voir : décision n° 2024/UH.II-741 du Conseil des marchés publics)

3.7. Déclaration incomplète ou erronée des informations relatives aux documents dans les appels d’offres électroniques
Dans les appels d’offres électroniques, le certificat d’enregistrement de l’établissement est généralement contrôlé non pas en tant que document physique, mais à partir du nom, de la date, du numéro, de la date de validité et de l’autorité émettrice déclarés par voie électronique. Dans l’affaire examinée dans une décision du Conseil des marchés publics, il a été constaté que le soumissionnaire avait effectué une déclaration sous la forme “Certificat d’enregistrement de l’établissement, Direction de district de l’agriculture et des forêts de la sous-préfecture de Yenişehir” ; la date, le numéro du document et la date de validité figuraient également dans le tableau des informations relatives à la capacité. Toutefois, la consultation du GGBS effectuée par le pouvoir adjudicateur a révélé que l’établissement n’était pas couvert par l’enregistrement, et l’offre a été écartée. (Voir : décision n° 2024/UH.II-929 du Conseil des marchés publics)
Cette situation montre qu’il ne suffit pas de remplir formellement une ligne dans le système de déclaration. La saisie erronée du numéro du document, l’utilisation de l’ancien numéro, la saisie des informations d’un document inactif, l’omission de la ligne relative à l’objet de l’activité ou la communication d’informations trompeuses sur la date de validité entraînent l’exclusion de l’offre.

4-Conclusion
Dans les marchés de services de restauration, les litiges liés au certificat d’enregistrement de l’établissement ne résultent généralement pas de l’absence totale de présentation du document, mais de la déclaration d’un document portant sur un objet d’activité erroné, inactif, non actualisé, appartenant à une autre adresse ou à un autre établissement, ou dont le lien avec l’exigence relative à la cuisine/à l’établissement prévue dans le dossier de consultation ne peut être établi. L’erreur principale consiste à considérer le document uniquement comme “une pièce à joindre au dossier d’appel d’offres”. 

Par conséquent, la principale stratégie de préparation des offres pour les entreprises de restauration doit consister à lire attentivement le cahier des clauses administratives. Il importe ensuite de déterminer l’objet d’activité du document demandé dans l’appel d’offres et de vérifier dans le GGBS le statut actif, l’adresse, la dénomination et le code d’activité du certificat d’enregistrement de l’établissement. S’il existe ultérieurement un groupement d’entreprises, l’obligation documentaire de chaque membre doit être appréciée séparément ; si l’objet d’activité indiqué sur le document est formulé de manière générale, par exemple “établissement de consommation collective”, il convient d’examiner s’il couvre ou non la production de plats préparés/de repas à menu fixe.  
En conclusion, lorsqu’ils sont appréciés conjointement avec la capacité de production effective, la conformité à la réglementation alimentaire, l’adresse de l’établissement et l’objet de l’activité, les certificats d’enregistrement des établissements constituent des documents essentiels de capacité. 

Av. Işıl KILIÇ EROL

Spécialiste des contrats de marchés publics

Bibliographie :

1. Loi n° 4734 sur les marchés publics. 
2. Loi n° 5996 sur les services vétérinaires, la santé des végétaux, les denrées alimentaires et les aliments pour animaux. 
3. Règlement d’application des appels d’offres de services.
4. Loi et règlement relatif aux procédures d’enregistrement et d’agrément des établissements alimentaires. 
5. Communiqué général sur les marchés publics. 
6. Ministère de l’Agriculture et des Forêts, page d’information “Enregistrement et agrément”. 
7. Décisions n° 2014/UH.III-3560, 2014/UH.II-4135, 2015/UH.I-2470, 2019/UH.I-1400, 2024/UH.II-741, 2024/UH.II-929 du Conseil des marchés publics.
8.  İletisim