Hizmet Alımı İhalelerinde Aşırı Düşük Teklif Sorgulamasında Sık Yapılan Hatalar ve Çözüm Yolları
I-Makalenin yazılma amacı ve kapsamı
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’na göre, ihalede en düşük teklif yerine “ekonomik olarak en avantajlı teklifi” veren kişi üzerine ihalenin bırakılması prensibi benimsenmiştir. Hizmet alımlarında ekonomik olarak en avantajlı teklifin belirlenmesi; yaklaşık maliyet ile isteklilerin tekliflerinin, “EKAP Sınır Değer Hesaplama Araçları” üzerinden “sınır değerin” hesaplanması ve hesaplanan sınır değer altında teklif veren isteklilere yapılan “aşırı düşük teklif sorgulaması” neticesinde yapılır. Bu makalenin konusu olmamakla birlikte, ihalelerin özelliklerine göre, aşırı düşük teklif yapılmadan, sınır değerin altında kalan isteklilerin doğrudan elendiği ihaleler de bulunmaktadır.
İhaleyi yapan İdarenin, sınır değeri hesaplamasından sonra, ihale dokümanında belirlenmesi kaydıyla, sınır değerin altında kalan isteklilere aşırı düşük sorgulaması yapılması zorunludur. Bu makalenin konusu da hizmet alım ihalelerinde İdarelerin aşırı düşük teklif sorgulamasında yaptıkları hatalı işlemleri, yaşanmış örnek olaylar üzerinden, açıklamaktır.
II-İhale mevzuatında, hizmet alımları aşırı düşük teklif sorgulaması düzenlemeleri
İhale yapan İdarelerce, aşırı düşük teklif açıklaması istenirken uyulması gereken en önemli husus, 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun Temel İlkeleri başlıklı 5’nci maddesinin “İdareler, bu Kanuna göre yapılacak ihalelerde; saydamlığı, rekabeti, eşit muameleyi, güvenirliği, gizliliği, kamuoyu denetimini, ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılmasını sağlamakla sorumludur.” hükmüdür. Keza Kanunda belirlenen ilkeler gözetilmeden, bir ihale işleminin kamu yararı kapsamında gerçekleşmesi mümkün değildir.
Aşırı düşük tekliflere uygulanacak sorgulamalar ise yine Kanun’un Aşırı Düşük Teklifler başlıklı 38’inci maddesi; “İhale komisyonu verilen teklifleri değerlendirdikten sonra, diğer tekliflere veya idarenin tespit ettiği yaklaşık maliyete göre teklif fiyatı aşırı düşük olanları tespit eder. Bu teklifleri reddetmeden önce, belirlediği süre içinde teklif sahiplerinden teklifte önemli olduğunu tespit ettiği bileşenler ile ilgili ayrıntıları yazılı olarak ister.” Hükmü kapsamında yapılabilmektedir. İdarenin sınır değerin altında kalan isteklilere yapılması gereken sorgulamanın; şekli ve usulü ise Kamu İhale Genel Tebliği (KİGT)’nin 79’ncu maddesinde belirlenmiştir. KİGT’ne göre “Aşırı düşük tekliflere yönelik açıklama istenmesine ilişkin yazıda, isteklilerin yapacakları açıklamalara esas olacak önemli teklif bileşenlerinin, bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde belirtilmesi zorunludur. Aşırı düşük teklif açıklaması sunulması için isteklilere üç (3) iş gününden az olmamak üzere uygun bir süre verilir.”
İdareler, ihale dokümanında sorgulama yapılacağı belirtilmesi kaydıyla, sınır değerin altında kalan isteklilere; “aşırı düşük teklif açıklama talep yazısı” gönderirler. Bu yazıda, aşırı düşük teklif sahiplerinden, ihale ilânı ve dokümanında belirtilmek kaydıyla, teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenler ile ilgili ayrıntılı açıklama istenir. Açıklama yapmayan veya yapamayan istekliler, değerlendirme dışı bırakılır.
İdarenin, aşırı düşük teklif sorgulaması yaparken, bütün istekliler için aynı unsurları içeren “önemli teklif bileşenlerini” belirlemesi, hiç kuşkusuz ihale dokümanı hükümleri kapsamında yapılır. Tip İdari Şartnamelerin, “Teklif Fiyata Dahil Olan Giderler” başlıklı 25’inci maddesinde ve “Birim Fiyat Cetvelinde Yer Alan Maliyet Kalemleri” ile Sözleşme Tasarısındaki işle ilgili özellikler gözetilerek, Teknik Şartnamedeki nitelikler üzerinden yapılır. Ancak İdarenin aşırı düşük teklif sorgulamasında belirleyeceği teklif bileşenleri; şartnamelerdeki teklifi oluşturan bütün maliyetler değil, bunlar arasından seçilmesi gereken “önemli teklif bileşenleri” olmalıdır!
Hizmet alımı konusu işteki önemli teklif bileşenlerinin miktarına göre, isteklilere verilecek süre, 3 (üç) iş gününden az olmamak üzere, İdare tarafından belirlenir. Ancak bu sürenin belirlenmesinde, açıklama istenen önemli teklif bileşenlerinin kapsamı ve sayısı önemlidir.
III- İdarelerin, hizmet alımları aşırı düşük teklif sorgulamasındaki en önemli hataları
İdarelerin, hizmet alımları aşırı düşük teklif sorgulamasında yukarıda belirttiğimiz mevzuat hükümlerine uymamaları halinde, isteklilerin; şikâyet / itirazen şikâyet başvurusu yapma ve akabinde idari yargı nezdinde dava açma hakları bulunmaktadır. Gerek Kamu İhale Kurulu gerekse mahkeme kararları kapsamında yaptığımız incelemelerde, İdarelerin aşırı düşük teklif sorgulamalarında sıklıkla yaptıkları hatalar;
Bu hususları kısaca açıklayalım:
İsteklilere Verilecek Sürelerin Uygun Olmaması
Aşırı düşük teklif açıklaması için İdarelerin istekliler için ihale mevzuatında en az 3 (üç) işgünü süre verilmesini öngörmüştür. Ancak bu süre asgari belirlenen süredir. Açıklama yapılacak maliyet girdilerinin oldukça fazla olduğu, yemek hizmet alımları veya araç kiralama hizmet alımları gibi alımlarda, asgari süreden daha fazla sürelerin isteklilere verilmesi uygun olacaktır. Bazı idarelerin, sınır değerin altında kalan isteklilere, asgari süreyi dahi vermedikleri, ek süre taleplerini reddettikleri gibi uygulamaları görmekteyiz. Ancak bu tür ihale işlemleri, daha düşük fiyatla ihale konusu işi yapabilecek isteklilerin elenmesine, alımın daha pahalıya yapılmasına ve kamu zararına neden olacaktır. Benzer uygulamalar, Kamu İhale Kurulu ve Mahkemelerce iptal edilmektedir.
Bütün İstekliler İçin Aynı Unsurları İçerecek Şekilde Sorgulama Yapılmaması
Aşırı düşük teklif açıklaması için istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde sorgulama yapılması, İdarelerin; “rekabet”, “güvenirlik” ve “eşit muamele” ilkelerini gözetmesi anlamına gelir. Bu kapsamda İdarelerin, sınır değerin altında kalan isteklilerden; farklı maliyet giderlerini açıklamalarını istememesi veya farklı süreler vermemesi gelmektedir. Benzer uygulamalar, Kamu İhale Kurulu ve Mahkemelerce iptal edilmektedir.
İsteklilerin yapacakları açıklamalara esas olacak önemli teklif bileşenlerinin yanlış belirlenmesi
Hizmet alım ihalelerinde, yapım işlerinde olduğunun aksine, aşırı düşük teklif yapılacak isteklilerden açıklamaları kapsamında istenecek önemli teklif bileşenlerinin, ihaleden önce ve standart bir uygulama ile belirlenmesi yoluna gidilmemiştir. Başka bir anlatımla hizmet alımlarında İdarenin yapacağı aşırı düşük teklif sorgulamasında, hangi teklif bileşenlerini sorgulayacağı konusu, İdarelerin takdirine bırakılmıştır! Bu nedenle sınır değerin altında kalan isteklilerden talep edilecek önemli teklif bileşenleri; idareden idareye, ihaleden ihaleye değişebilmektedir! Bu durum ise aşırı düşük açıklamalarında, isteklilerin tereddütte düşmelerine neden olmaktadır. Bazen açıklanması mümkün olmayan veya “önemli teklif bileşenleri” yerine, “bütün teklif bileşenlerinin” istenildiği sorgulamalar nedeniyle, sınır değerin altında kalan hiçbir isteklinin aşırı düşük teklif açıklaması yapmaması/yapamaması da görülebilmektedir.
Kamu İhale Genel Tebliğinde hizmet alımlarındaki bu eksikliğin, giderilmemesi; uygulamada sınır değerin altında kalan isteklilerin aşırı düşük teklif açıklaması yapamamasına ve “saydamlık”, “rekabet”, “eşit muamele”, “güvenirlik”, “ihtiyaçların uygun şartlarla ve zamanında karşılanmasını ve kaynakların verimli kullanılması” ilkelerinin uygulanamamasına neden olmaktadır.
IV- İdarelerin, hizmet alımları aşırı düşük teklif sorgulamasında yaptıkları hatalarla ilgili yaşanmış olaylar ve Kurul kararları
Yaşanmış Olay ve Kurul Kararı-1: Aşırı düşük teklif sorgulamalarında isteklilere verilecek sürede, eşit davranılmamasıyla ilgili yaşanan olay kapsamındaki Kurul kararında; “Kamu İhale Genel Tebliğ açıklaması uyarınca idarelerce aşırı düşük teklif sorgulaması yapılırken en az 3 işgünü sürenin isteklilere tanınması gerekmekte iken, idarece gerçekleştirilen işlemlerde bu süreye riayet edilmediği anlaşılmaktadır. Bu çerçevede idarece gerçekleştirilen aşırı düşük teklif sorgulamasına ilişkin tüm işlemlerin iptal edilmesi, teklif bedeli kâr hariç yaklaşık maliyetin altında kalan tüm isteklilerden KİGT’nin anılan açıklamasına uygun olarak yeniden aşırı düşük teklif açıklaması istenmesi, ihale işlem dosyası içerisinde yer alan ancak idarenin kaydı bulunmayan açıklamanın ise dikkate alınmaması, aşırı düşük teklif sorgulamasına ilişkin tüm işlemlerin idarece yeniden gerçekleştirilmesi, yeniden gerçekleştirilen işlemler sonucunda idare kaydına alınan aşırı düşük teklif açıklamalarının idarece değerlendirilmesi gerekmektedir. Öte yandan aşırı düşük teklif açıklamasına ilişkin olarak mevzuata aykırılığı raporda tespit edilen işlemlerin (aşırı düşük teklif açıklaması istenmesine ilişkin idarenin yazılarının tüm isteklilere mevzuata uygun olarak bildirilmemesi, idarenin 30.04.2012 tarihli yazısına göre bir isteklinin açıklama isteme yazısını tebellüğ etmeden idareye açıklama sunması, söz konusu açıklamanın idare kaydına alınmaması ve ihalenin aşırı düşük teklif açıklaması kayıtlara alınmayan istekli üzerinde bırakılması) incelenmek üzere üst idare olan …Bakanlığı’na bildirilmesi gerekmektedir.” hükmüne varılmıştır. (Bkz. Kamu İhale Kurulu’nun 07.05.2012 tarihli 2012/UH.III-2039 sayılı kararı)
Yaşanmış Olay ve Kurul Kararı-2: İsteklilerin yapacakları açıklamalara esas olacak önemli teklif bileşenlerinin İdare tarafından yanlış belirlenmesi kapsamındaki Kurul kararında; “İtirazen şikayete konu edilen aşırı düşük sorgulama yazısında “…vb.… tamir… yedek parça… gibi…” şeklinde belirlenen önemli teklif bileşenlerinin geniş ve belirsiz olduğu, gerçekleşmesi kesin olmayan olası maliyetler üzerinden açıklama istendiği, söz konusu önemli teklif bileşenlerinin bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde hazırlanması, değerlendirilmesi ve incelenmesine olanak tanımadığı, bu durumda idare tarafından teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin isteklileri tereddüde düşürmeyecek şekilde aşırı düşük teklif açıklama talebi yazısında somut ve net bir şekilde belirtilmesi suretiyle aşırı düşük teklif sorgulamasının yeniden yapılması gerektiği sonucuna ulaşılmıştır.” hükmüne varılmıştır.
Yaşanmış Olay ve Kurul Kararı-3: İdarelerin tereddütte neden olmayacak şekilde sorgulama yapmaları gerektiği ile ilgili Kamu İhale Kurulu’nun kararında özetle; “İdarelerce düzenlenen aşırı düşük teklif açıklama talebi yazısında, önemli teklif bileşenlerinin belirlenmesi idarenin takdir yetkisi kapsamında olmakla birlikte, işlemin tesisinde 4734 sayılı Kamu İhale Kanunu’nun “Aşırı düşük teklifler” başlıklı 38’nci maddesinde yer alan hükümler ile Kamu İhale Genel Tebliği’nin “Hizmet alımı ihalelerinde sınır değer tespiti ve aşırı düşük tekliflerin değerlendirilmesi” başlıklı 79’uncu maddesinde yer alan açıklamalar uyarınca, teklifte önemli olduğu tespit edilen maliyet bileşenlerine net şekilde yer verilmesi ve isteklilerin yapacakları açıklamalara esas olan bahse konu önemli teklif bileşenlerinin, bütün istekliler için aynı unsurları içerecek şekilde belirtilmesi gerekmektedir.
İdarece, sınır değer tutarı altında teklif sunduğu tespit edilen üç istekliye gönderilen aşırı düşük teklif açıklama talebi yazısı incelendiğinde, ihale konusu araçlara ilişkin olarak “Zorunlu Mali Sorumluluk Sigortası Gideri ve Diğer Sigorta Giderleri” ve “Bu hizmetin yerine getirilmesi amacıyla varsa yapılacak olan diğer giderler” ifadelerine yer verildiği, bu ifadelerden açıklamaya konu edilecek teklif bileşenlerinin kapsamının ne olduğunun anlaşılamadığı, İdari Şartname’nin 25’inci maddesi ile Teknik Şartname’nin yukarıda atıf yapılan düzenlemeleri birlikte değerlendirildiğinde önemli teklif bileşenlerinin net olarak belirlenmediği görülmüş olup, istekliler tarafından aşırı düşük teklif açıklamalarının sunulmasına ve sunulan aşırı düşük teklif açıklamalarının sağlıklı bir şekilde değerlendirilmesine imkân bulunmadığı anlaşılmıştır.” hükmüne varılmıştır. (Bkz. Kamu İhale Kurulu’nun 01.03.2023 tarihli 2023/UH.I-430 sayılı kararı)
IV-Sonuç ve Değerlendirme
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu ve ikincil mevzuat birlikte değerlendirildiğinde, hizmet alım ihalelerinde aşırı düşük teklif sorgulaması yapacak İdarelerin, kamu yararı kapsamında ve temel ilkelere uygun olarak işlem yapmaları gerekmektedir. Yukarıdaki yaşanmış olaylardan da anlaşılacağı üzere İdarelerin;
Anlaşılmaktadır.
Uygulamada, sınır değerin altında kalan ve aşırı düşük teklif veren isteklilere yapılan sorgulamada, bu isteklilerin açıklama yapmalarını engelleyen işlemler yapıldığı görülmektedir. Yukarıdaki örnek olaylar ve Kamu İhale Kurul kararları da gözetildiğinde, bu tür uygulamaların kamu zararına neden olduğu açıktır.
Ancak Kamu İhale Genel Tebliğinde, yapım işlerinde olduğu gibi hizmet alımlarında da aşırı düşük teklif sorgulamalarında uygulanacak yöntemler belirlenmemiştir. İkincil mevzuatı düzenlemekle sorumlu olan Kamu İhale Kurumu’nun; hizmet alımlarında idarelerce yapılacak aşırı düşük sorgulamaları kapsamında, “önemli teklif bileşenlerini” hangi yöntemle belirlemeleri gerektiğini, ayrıntılarıyla Kamu İhale Genel Tebliğine ithal etmesi gerekmektedir.
Uygulamayı geliştirecek olan düzenleme yapılıncaya kadarki sürede İdarelerin; “önemli teklif bileşenlerini” belirlerken, yaklaşık maliyeti oluşturan maliyetlerin hepsini değil, ihale konusu işin temelini oluşturan; işçilik, akaryakıt, sigorta, kira, amortisman gibi maliyetlerin açıklamasını isteklilerden talep etmeleri gerektiği kanaatindeyiz. Keza Kamu İhale Kurulu’nun 11.01.2018 tarihli 2018/UH.I-99 sayılı kararı “İhalelerde aşırı düşük teklif sorgulamasına yönelik işlemlerin sağlıklı şekilde sonuçlandırılabilmesi için, idarece teklifte önemli olduğu tespit edilen bileşenlerin aşırı düşük teklif sahibi isteklilere bildirilmesi gerekmektedir. Bu yolla istekliler tarafından açıklamaların sağlıklı şekilde yapılması ve idarece açıklamaların sağlıklı şekilde değerlendirilmesi sağlanmaya çalışılmaktadır. Zira teklifte önemi bulunmayan maliyet bileşenlerinin dâhi kamu ihale mevzuatında getirilen kurallara uygun şekilde açıklanmaya çalışılması, amaca uygun düşmeyecek şekilde aşırı düşük teklif sorgulaması işlemlerini zorlaştırabilmektedir. Netice itibarıyla, idarece İdari Şartname ve Teknik Şartname düzenlemeleri uyarınca tüm maliyet bileşenlerinin belirlenmesi, bu maliyet bileşenleri içerisinden teklifte önemli olanların tespit edilmesi ve teklifi aşırı düşük olan istekliden bu bileşenlerle ilgili açıklama istenilmesi gerekmektedir...” yönündedir. 04.09.2025
|
Kaynaklar:
İlgili Kitap: Kamu İhalelerinde Aşırı Düşük Tekliflerin Belirlenmesi, Sorgulanması ve Açıklanması
Yazarlar: Avukat Işıl KILIÇ, Murat AŞKIN
Eyl
